II SA/Wa 422/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Eugeniusz Wasilewski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego oddala skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (dalej jako Prezes WAM) decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 13 ust. 7, art. 21 ust. 1, 2, 4, 5, art. 48d ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] (dalej jako Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...]) z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] odmawiającą M. K. wypłaty świadczenia mieszkaniowego. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes WAM wskazał, iż M. K. - żołnierz zawodowy służby stałej – uzyskał prawo i otrzymywał od dnia [...] września 2011 r. świadczenie mieszkaniowe. Rozkazem dziennym z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Wojskowego Komendanta Uzupełnień w [...][...] M. K. – Szef Wydziału – Zastępca Wojskowego Komendanta Uzupełnień w [...] został zwolniony z dniem [...] sierpnia 2013 r. z wykonywania obowiązków służbowych i skierowany na praktykę zawodową w firmie [...] w [...] do dnia [...] stycznia 2014 r. Powyższy rozkaz wydano na podstawie decyzji Dyrektora Departamentu Spraw Socjalnych MON z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] uwzględniającej wniosek M. K. z dnia [...] sierpnia 2013 r. o skierowanie go na praktykę w ramach rekonwersji. W związku ze zwolnieniem [...] M. K. z wykonywania obowiązków służbowych z dniem [...] sierpnia 2013 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] pismami nr [...] i [...] z dnia [...] listopada 2013 r. powiadomił ww. o zakończeniu wypłaty na jego rzecz świadczenia mieszkaniowego oraz obowiązku zwrotu nienależnie wypłaconego świadczenia za okres od dnia [...] sierpnia 2013 r. do [...] września 2013 r. W odpowiedzi na powyższe pisma M. K. wystąpił w dniu [...] listopada 2013 r. do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] z wnioskiem o umorzenie postępowania w całości i kontynuowanie wypłaty świadczenia mieszkaniowego, powołując się na uprawnienia do świadczenia mieszkaniowego do czasu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. M. K. został powiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty świadczenia. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] odmówił wymienionemu wypłaty świadczenia mieszkaniowego od dnia [...] sierpnia 2013 r. W odwołaniu od powyższej decyzji M. K. zakwestionował dokonaną przez organ I instancji interpretację przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia. Podkreślił, iż na dzień [...] sierpnia 2013 r. (dzień zakończenia wypłaty świadczenia mieszkaniowego) nie został przez właściwy organ zwolniony, jak też wyznaczony na inne stanowisko służbowe. Wobec tego nadal, zgodnie z rozkazem personalnym nr [...] Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego z dnia [...] października 2010 r., od [...] stycznia 2011 r. do [...] grudnia 2013 r. zajmuje stanowisko służbowe Szefa Wydziału – Zastępcy Wojskowego Komendanta w WKU w [...] i wykonuje obowiązki służbowe w garnizonie [...]. Prezes WAM uznając zarzuty odwołania za niezasadne, rozstrzygnięciem z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż nadrzędnym celem ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest zapewnienie żołnierzowi odpowiednich warunków mieszkaniowych w miejscowości, w której pełni on służbę, przy wykorzystaniu zasobów lokalowych, jak i środków pieniężnych, jakimi dysponuje Wojskowa Agencja Mieszkaniowa. Celowi temu służą przyjęte w powołanej ustawie rozwiązania prawne. Organ II instancji przywołał treść art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 48d ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Wskazał, iż zgodnie z art. 48d ust. 2 tej ustawy, świadczenie mieszkaniowe jest wypłacane w terminie do dziesiątego dnia każdego miesiąca kalendarzowego za poprzedni miesiąc, począwszy od dnia wyznaczenia na stanowisko służbowe, przez czas wykonywania obowiązków w danym garnizonie, chyba że wcześniej nastąpiła zmiana jego uprawnień lub żołnierz zawodowy skorzystał z możliwości przydziału lokalu mieszkalnego. Analiza tego przepisu wskazuje, iż świadczenie mieszkaniowe przysługuje przez czas wykonywania obowiązków w danym garnizonie. W odniesieniu do tego świadczenia, pełnienie służby przez żołnierza zawodowego musi być dopełnione wykonywaniem obowiązków służbowych. W niniejszej sprawie M. K., co jest bezsporne, z wykonywania obowiązków służbowych został zwolniony z dniem [...] sierpnia 2013 r. i skierowany na praktykę zawodową w firmie [...] do dnia [...] stycznia 2014 r. Tym samym podnoszony przez stronę w odwołaniu zarzut, iż nadal wykonuje obowiązki służbowe w garnizonie [...] jest chybiony. W ocenie Prezesa WAM, bezsprzecznie M. K. nadal pełnił zawodową służbę wojskową (do dnia [...] stycznia 2014 r., zgodnie z rozkazem personalnym nr [...] Dyrektora Departamentu Kadr MON z dnia [...] sierpnia 2013 r.), niemniej odbywając praktykę w firmie [...] w [...] nie wykonywał jednocześnie obowiązków – Szefa Wydziału – Zastępcy Wojskowego Komendanta Uzupełnień w [...]. Organ odwoławczy podkreślił, iż każda z trzech form realizacji przysługującego żołnierzowi prawa do zakwaterowania (przydział lokalu, przydział miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, wypłata świadczenia mieszkaniowego) jest inna i z uwagi na swój charakter przepisy szczegółowe normują sposób korzystania z każdej z nich. W przypadku świadczenia mieszkaniowego prawodawca (poza pełnieniem służby) dodatkowo uzależnił wypłatę świadczenia od wykonywania obowiązków na wyznaczonym stanowisku. Literalnie rzecz ujmując, świadczenie mieszkaniowe przysługuje tylko przez czas wykonywania obowiązków służbowych. Zaś z dniem zakończenia ich wykonywania wygasa uprawnienie do jego otrzymywania. Ponadto skierowanie odwołującego się na praktykę zawodową odbyło się w oparciu o art. 120 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) oraz art. 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 13 czerwca 2011 r. w sprawie pomocy w zakresie doradztwa zawodowego, przekwalifikowania zawodowego, pośrednictwa pracy i odbywania praktyk zawodowych (Dz. U. Nr 134, poz. 784). Zgodnie z art. 120 ust. 3 pkt 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych żołnierz zawodowy, za zgodą dowódcy jednostki wojskowej, może korzystać, na terenie kraju, z pomocy w zakresie praktyk zawodowych na sześć miesięcy przed zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, o ile pełnił zawodową służbę wojskową co najmniej dziewięć lat – udzielanej przez właściwe organy. Mając na względzie powyższe regulacje Dyrektor Departamentu Spraw Socjalnych MON, jako organ właściwy w sprawie, zgodnie z § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. skierował M. K. na praktykę zawodową w firmie [...] w [...] w terminie od [...] sierpnia 2013 r. do dnia [...] stycznia 2014 r. Zgodnie zaś z § 14 ust. 5 tego rozporządzenia, żołnierzowi zawodowemu, o którym mowa w ust. 1, przysługuje pokrycie kosztów przejazdów z miejsca zamieszkania do miejsca odbywania praktyk zawodowych i z powrotem oraz zakwaterowania w miejscu odbywania praktyk zawodowych dokonywane przez dowódcę jednostki wojskowej według limitów określonych w art. 120 ust. 4a pkt 2 i 3 ustawy o służbie wojskowej (...). Tym samym organem właściwym do zapewnienia zakwaterowania w miejscu odbywania praktyk (zwrotu kosztów tego zakwaterowania) jest dowódca jednostki wojskowej, a nie organ Agencji. Natomiast obowiązki żołnierza, o jakich mowa w przepisie art. 48d ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP związane są z zadaniami wynikającymi z wyznaczenia na stanowisko służbowe nie zaś z odbywaniem praktyk zawodowych. Powyższe stanowisko jest zbieżne z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 2034/12. Mając powyższe na względzie Prezes WAM stwierdził, iż organ I instancji zasadnie orzekł o odmowie wypłaty M. K. świadczenia mieszkaniowego z dniem [...] sierpnia 2013 r., tj. z dniem zwolnienia ww. z wykonywania obowiązków służbowych. Decyzja Prezesa WAM z dnia [...] stycznia 2014 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez M. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji, skarżący podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż w świetle art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, jedna z form prawa do zakwaterowania – świadczenie mieszkaniowe – przysługuje od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej. W zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji zawężono tę wyraźną definicję ustawową, przyjmując, że końcem wypłaty świadczenia mieszkaniowego nie jest zwolnienie z czynnej służby wojskowej – jak to stanowi ww. art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP – ale zwolnienie z obowiązków służbowych na zajmowanym dotychczas stanowisku. Dla podbudowy tego poglądu posłużono się błędną interpretacją art. 48d ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, przyjmując, że ustawodawca uzależnił wypłatę świadczenia mieszkaniowego od wykonywania obowiązków służbowych na danym stanowisku. Natomiast art. 48d ust. 2 określa tylko tryb wypłaty świadczenia mieszkaniowego w danym garnizonie przez ten sam organ wypłacający, gdy żołnierz zmienia garnizon, a dany organ przestaje wypłacać świadczenie mieszkaniowe. Przepis ten nie stanowi o generalnych uprawnieniach kwaterunkowych żołnierza (czyni to art. 21 ust. 1 ww. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP), ale reguluje wypłacanie świadczenia przez organ właściwy dla danego garnizonu. Nie ma w nim mowy o powiązaniu wypłaty świadczenia z wykonywaniem obowiązków na wyznaczonym stanowisku. Samo wyznaczenie na stanowisko w danym garnizonie (a nie pełnienie obowiązków na tym stanowisku) jest momentem uprawniającym do rozpoczęcia wypłaty świadczenia mieszkaniowego, które wypłaca się do końca wykonywania obowiązków w danym garnizonie, a nie do momentu zwolnienia z zajmowanego stanowiska służbowego. Skarżący do dnia rozwiązania stosunku służbowego wykonywał obowiązki w garnizonie [...], bowiem na praktykę zawodową udał się jako żołnierz służby stałej w ramach pełnionej zawodowej służby wojskowej ze skierowania przełożonego – Dyrektora Departamentu Spraw Socjalnych MON przez wydanie decyzji administracyjnej. Odbywanie takich praktyk jest instytucją ustawową pragmatyki służbowej żołnierzy. Również jej przebieg określony jest regułami sprecyzowanymi w tej ustawie. Nie było to więc prywatne przedsięwzięcie skarżącego, a wykonywanie zadania służbowego poza Wojskową Komendą Uzupełnień w [...], ale na terenie garnizonu [...]. W ocenie skarżącego, zaprzestanie wypłacania mu świadczenia mieszkaniowego z powodu zwolnienia z wykonywania obowiązków służbowych w WKU w [...] (a nie zwolnienia ze stanowiska, na którym był do [...] grudnia 2013 r. i później w dyspozycji Wojskowego Komendanta Uzupełnień w [...] do [...] stycznia 2014 r., tj. do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej) na określony okres czasu (od [...] sierpnia 2013 r. do [...] stycznia 2014 r.) nie stanowi żadnej przesłanki przewidzianej prawem do zaprzestania wypłacania skarżącemu świadczenia mieszkaniowego. W odpowiedzi na skargę Prezes WAM wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga oceniana według powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Słusznie organ w zaskarżonej decyzji podkreślił, że nadrzędnym celem ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.) jest zapewnienie żołnierzowi odpowiednich warunków mieszkaniowych w miejscowości, w której pełni on służbę, przy wykorzystaniu zasobów lokalowych, jak i środków pieniężnych, jakimi dysponuje Wojskowa Agencja Mieszkaniowa. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Przy czym należy zaznaczyć, iż prawo do zakwaterowania nie wiąże się tylko z pozostawaniem żołnierza w stosunku służbowym, ale i z pełnieniem przez niego służby. Powyższe uprawnienie jest realizowane w jednej z trzech form: 1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego; 2) przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej; 3) wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Wybór formy zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych należy do żołnierza (art. 21 ust. 2 i 3 powołanej ustawy). W świetle art. 48d ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP świadczenie mieszkaniowe, o którym mowa w art. 21 ust. 2 pkt 3, przysługuje żołnierzowi zawodowemu w wysokości iloczynu stawki podstawowej i współczynnika świadczenia mieszkaniowego zależnego od garnizonu. Przepis art. 48d ust. 2 stanowi, iż świadczenie mieszkaniowe jest wypłacane w terminie do dziesiątego dnia każdego miesiąca kalendarzowego za poprzedni miesiąc, począwszy od dnia wyznaczenia na stanowisko służbowe, przez czas wykonywania obowiązków w danym garnizonie, chyba że wcześniej nastąpiła zmiana jego uprawnień lub żołnierz zawodowy skorzystał z możliwości przydziału lokalu mieszkalnego. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, iż świadczenie mieszkaniowe przysługuje przez czas wykonywania obowiązków w danym garnizonie. Przy czym Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 2034/12 (publ. LEX nr 1321465), iż w odniesieniu do tego świadczenia, pełnienie służby przez żołnierza zawodowego musi być dopełnione wykonywaniem obowiązków służbowych. Przepis art. 21 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP określa jedynie podstawowe zasadny i formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych żołnierza zawodowego w czasie pełnienia służby wojskowej w danej miejscowości. Natomiast szczegółowe zasadny korzystania z każdej z form zaspokajania potrzeb mieszkaniowych zostały wyraźnie określone w dalszych przepisach ustawy, tutaj w art. 48d ust. 2, który wiąże wypłatę świadczenia mieszkaniowego z obowiązkiem wykonywania przez żołnierza obowiązków w danym garnizonie. Na gruncie niniejszej sprawy wyraźnie rysują się rozwiązania systemowe przyjęte przez ustawodawcę w celu zabezpieczenia potrzeb socjalnych (mieszkaniowych) żołnierza zawodowego. Otóż ustawodawca przewidział dwie sytuacje prawne żołnierza zawodowego, który pozostaje w służbie i wykonuje obowiązki służbowe w garnizonie i wówczas przysługuje mu świadczenie ekwiwalentne do zakwaterowania w postaci świadczenia mieszkaniowego, na podstawie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i żołnierza, który pozostaje w służbie lecz obowiązków służbowych nie pełni, albowiem korzysta z pomocy rekonwersyjnej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 120 ust. 3 pkt 3 i ust. 4 pkt 1 - 3 tej ustawy pragmatycznej, żołnierz zawodowy, za zgodą dowódcy jednostki wojskowej, może korzystać, na terenie kraju, z pomocy w zakresie: 1) doradztwa zawodowego, o ile pełnił zawodową służbę wojskową co najmniej trzy lata, 2) przekwalifikowania zawodowego i pośrednictwa pracy na dwa lata przed zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, o ile pełnił tę służbę co najmniej cztery lata, 3) praktyk zawodowych na sześć miesięcy przed zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, o ile pełnił zawodową służbę wojskową co najmniej dziewięć lat - udzielanej przez właściwe organy. W ramach tej pomocy, do wysokości określonych limitów, mogą być pokrywane koszty: 1) przekwalifikowania zawodowego; 2) przejazdów z miejsca zamieszkania do ośrodka szkolenia, w którym następuje przekwalifikowanie zawodowe, lub do miejsca odbywania praktyki; 3) zakwaterowania w okresie przekwalifikowania zawodowego lub odbywania praktyki zawodowej. Dla rozstrzygnięcia, z której z powyżej wskazanych form pomocy żołnierz zawodowy winien skorzystać, ważny jest jego status. Utrata statusu żołnierza wykonującego obowiązki na zajmowanym stanowisku z powodu przekwalifikowania w związku ze zwolnieniem ze służby wojskowej powoduje utratę uprawnienia do wypłaty świadczenia mieszkaniowego należnego żołnierzowi wykonującemu obowiązki służbowe. Żołnierz zawodowy odbywając przedmiotową praktykę w celu przekwalifikowania zawodowego w związku z odejściem ze służby wojskowej, bez wątpienia nie realizuje obowiązku służbowego na zajmowanym stanowisku służbowym. W świetle powyższych wywodów nie można zgodzić się ze skarżącym, że przepis art. 48d ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP ma jedynie charakter techniczny, bowiem jak wyżej wskazano, zawiera on przesłankę materialną – uzależnia wypłatę świadczenia od wykonywania obowiązków w danym garnizonie. Nie jest sporne w sprawie, że skarżący z dniem [...] sierpnia 2013 r. został zwolniony z obowiązków służbowych Szefa Wydziału – Zastępcy Wojskowego Komendanta Uzupełnień w [...]. Natomiast obowiązki żołnierza, o jakich mowa w przepisie art. 48d ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, związane są z zadaniami wynikającymi z wyznaczenia na stanowisko służbowe. Zatem od wskazanego dnia skarżący utracił uprawnienie do wypłaty świadczenia mieszkaniowego, na rzecz uprawnień rekonwersyjnych, co czyni jego żądanie niezasadnym. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż organy WAM orzekające w sprawie nie naruszyły przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę wydania decyzji odmownej, jak też wydając rozstrzygnięcie przestrzegały reguł procesowych, w tym w zakresie należytego uzasadnienia decyzji. W zaistniałym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.