II SA/Wa 425/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Waldemar Śledzik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lipca 2021 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2020 nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku oddala skargę. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, dalej Prezes ZUS, decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku B. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2020 r. nr [...] o odmowie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53, z późn. zm.), dalej ustawa o emeryturach i rentach z FUS. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Podał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie. W toku postępowania Prezes ZUS ustalił, że B. P. pobierała rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy w drodze wyjątku do [...] maja 2020 r. Stwierdził, że aktualnie okoliczności przyznania świadczenia w drodze wyjątku uległy zmianie, ponieważ na dochód rodziny składa się wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia jej męża w wysokości 2.700,00 zł i w związku z tym dochód przypadający na jednego członka dwuosobowej rodziny - w kwocie 1.350,00 zł - nie pozwala stwierdzić, że wnioskodawczyni pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. W ocenie Prezesa ZUS, w przedmiotowej sprawie nie została zatem spełniona przesłanka dotycząca braku niezbędnych środków utrzymania, ponieważ dochód przypadający na jednego członka rodziny jest wyższy od kwoty najniższej emerytury, która od dnia 1 marca 2020 r. wynosi 1.200,00 zł brutto. Organ zaznaczył, że dochód przypadający na osobę w rodzinie może nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych wnioskodawczyni, jednakże pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych, zatem nie można uznać, że pozostaje ona bez niezbędnych środków utrzymania. Ponadto wskazał, iż podniesiona przez wnioskodawczynię okoliczność oddzielnego zamieszkiwania oraz nieprowadzenia z mężem wspólnego gospodarstwa domowego, nie zwalnia męża z obowiązków wynikających z założenia rodziny. Małżeństwo nie zostało rozwiązane wyrokiem sądu ani też nie orzeczono separacji. B. P. pismem z dnia 28 grudnia 2020 r. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, poprzez niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie skutkujące przyjęciem, iż nie spełnia wszystkich wymagań w nim zawartych; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności wyjaśnienia stanu faktycznego i niezebranie w sposób wyczerpujący oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi podniosła, że jej stan zdrowia, sytuacja życiowa i zawodowa są na tyle ciężkie, iż powinno zostać jej przyznane prawo do renty w drodze wyjątku. Zwróciła uwagę, że organ prowadzący postępowanie nie zauważył, iż jej mąż, który utrzymuje całą rodzinę ze swojego wynagrodzenia, płaci zaległe alimenty, zatem realny dochód na osobę jest dużo niższy i wynosi mniej niż najniższa emerytura. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd analizuje zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Z treści przedmiotowego przepisu wynikają trzy przesłanki, warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Kontrola sądu administracyjnego w przypadku decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne jest zasadniczo ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc, czy organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie, zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz czy przyjęte przez organ rozstrzygnięcie zostało wyczerpująco i jasno uzasadnione, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Kontroli sądowej nie podlega natomiast sam wybór rozstrzygnięcia meritum sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r. o sygn. akt I OSK 2051/11; dostępny w bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że wydane w sprawie decyzje mieszczą się w granicach uznania i nie naruszają prawa. Zasadnicze znaczenie dla przyjęcia prawidłowości kontrolowanych aktów miało bowiem to, że skarżąca nie spełnia jednej z obligatoryjnych przesłanek do uzyskania wnioskowanego świadczenia, gdyż nie jest osobą, która "nie ma niezbędnych środków utrzymania". Omawiane przepisy ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie zawierają definicji "niezbędnych środków utrzymania". Zachodziła zatem konieczność wypracowania przez organy administracji oraz judykaturę sposobu rozumienia tego pojęcia. Obecnie jednolicie przyjmuje się, że przez "niezbędne" środki utrzymania należy rozumieć kwotę najniższego świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym. W orzecznictwie zwraca się przy tym uwagę, że przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku "niezbędnych", a nie "niewystarczających" środków utrzymania. Ocena tej niezbędności musi być zatem dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących zaspokojeniu minimum egzystencji. Jakkolwiek wykazany dochód może nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych wnioskodawcy, jednakże trudno uznać, że nie pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych. Omawiana ocena musi być więc dokonywana przez pryzmat posiadanych dochodów, nie zaś subiektywnych potrzeb, co sprawia, że staje się ona najbardziej obiektywna. Ponadto, obiektywizmu tej oceny nie zapewniłoby posłużenie się – jako kryterium głównym – wydatkami, chociażby zdeterminowanymi nawet najbardziej uzasadnionymi potrzebami, czy też kwoty "netto" minimalnego świadczenia, która do wypłaty w stosunku do różnych osób może być inna z uwagi m.in. na obciążenia, np. z tytułu egzekucji komorniczej. W konsekwencji, dla oceny przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania należy porównywać sytuację materialną strony ubiegającej się o świadczenie w drodze wyjątku z wysokością świadczeń określonych w przepisach jako minimalne – minimalnej emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy i renty rodzinnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 kwietnia 2014 r. o sygn. akt I OSK 121/14; z dnia 15 listopada 2012 r. o sygn. akt I OSK 2248/12; z dnia 19 maja 2011 r. o sygn. akt I OSK 292/11). Niezależnie od powyższego wskazać również trzeba, że w orzecznictwie podkreśla się, że świadczenie przyznawane w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, bowiem finansowane jest z budżetu państwa, a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Nie jest to również świadczenie o charakterze socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy. Oznacza to, że nawet najtrudniejsza sytuacja rodzinna i majątkowa osoby zainteresowanej w momencie złożenia wniosku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, nie może uzasadniać przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Osoba taka może natomiast ubiegać się w ramach szeroko rozumianej pomocy społecznej o przyznanie innego rodzaju świadczeń (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 maja 2015 r. o sygn. akt I OSK 143/15; z dnia 8 listopada 2017 r. o sygn. akt I OSK 1510/17). W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ prawidłowo wywiódł, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Prezes ZUS prawidłowo bowiem ustalił, że gospodarstwo domowe skarżącej składa się z dwóch osób – skarżącej oraz jej męża – oraz że nie została spełniona przesłanka dotycząca braku niezbędnych środków utrzymania, na co wskazuje dochód przypadający na jednego członka rodziny w wysokości 1.350,00 zł brutto, który jest wyższy od kwoty najniższej emerytury, która od 1 marca 2020 r. wynosi 1.200,00 zł brutto. Jak wynika z akt administracyjnych, skarżąca sama poinformowała organ, że synowie się usamodzielnili, nie ma orzeczonej separacji ani rozwodu z mężem, natomiast pozostają w faktycznej separacji (notatka służbowa, k-33 akt administracyjnych, tom 5), a mąż skarżącej uzyskuje wynagrodzenie w wysokości 2.700 zł brutto, które jest obciążone kwotą 1.250 zł (zaświadczenie z miejsca zatrudnienia Z. P. z dnia [...] listopada 2020 r., k-4 akt administracyjnych, tom 3). Jak wskazano wyżej, powyższe obciążenie i przez to niższa kwota netto wypłacanego wynagrodzenia męża nie ma wpływu na ustalenie wysokości dochodu rodziny dla celów niniejszego postępowania. Należy również zgodzić się z organem, że okoliczność oddzielnego zamieszkiwania małżonków nie zwalnia męża z obowiązku alimentacyjnego względem żony. W takiej sytuacji dla oceny wysokości dochodu nie można przyjąć, że gospodarstwo domowe skarżącej jest jednoosobowe i że nie posiada ona niezbędnych środków utrzymania. Reasumując raz jeszcze podkreślić trzeba, że niespełnienie już tylko jednej z przesłanek określonych w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W konsekwencji nie można było uwzględnić zarzutu naruszenia omawianego przepisu, jak również stanowiska, zakładającego konieczność uwzględnienia sytuacji materialnej skarżącej, w szczególności jej wydatków. Zaznaczyć przy tym należy, że Sąd nie kwestionuje tego, iż sytuacja życiowa i materialna skarżącej jest trudna. Kontrolując zaskarżoną decyzję, Sąd w składzie orzekającym nie stwierdził by naruszała ona przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Sąd nie stwierdził również, aby w sprawie naruszone zostały przepisy postępowania w stopniu mającym istotne znaczenie dla ostatecznego jej rozstrzygnięcia, a tylko takie naruszenie mogłoby doprowadzić do uchylenia wydanych w sprawie decyzji. W ocenie Sądu, materiał dowodowy został w sprawie zebrany z poszanowaniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zaś wydane w sprawie decyzje zapadły po wszechstronnym jego rozważeniu. Wprawdzie dostrzec należy, że uzasadnienia tych decyzji cechuje pewna lakoniczność, niemniej jednak odpowiadają one wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.