II SA/Wa 426/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras Sędziowie WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska Anna Mierzejewska (spr.) Protokolant referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie mianowania w Służbie Celnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Dyrektor Izby Celnej w [...] aktem mianowania z dnia [...] listopada 2009 r., działając na podstawie art. 223 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), z dniem [...] listopada 2009 r. mianował skarżącego L. B. na stopień służbowy [...] w korpusie aspirantów Służby Celnej. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił jemu: 1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: a) rażące naruszenie przepisów prawa, w tym zasady praworządności, wyrażonej w art. 6 k.p.a. oraz bezpośrednio w art. 7 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego (art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej); b) rażące naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. poprzez wydanie aktu mianowania bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci nieuwzględnienia zajmowania przez odwołującego stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników; 2. naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy wydaniu aktu mianowania. Wobec powyższego, wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu mianowania i wydanie nowego aktu mianowania na stopień podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. W uzasadnieniu podkreślił, że pracę rozpoczął w 1975 r. w Urzędzie Celnym w C., następnie decyzją Naczelnika Urzędu Celnego w C. w 1983 r. objął funkcję kierownika zmiany, którą pełnił przez 17 lat do 2000 r. W 2000 r. ze względów zdrowotnych na własną prośbę, po 25 latach pracy w służbie zewnętrznej, przeszedł do pracy w Izbie Celnej w [...], jednocześnie nadmienił, że za 18 miesięcy ma zamiar przejść na emeryturę i byłoby dla niego satysfakcjonujące otrzymanie wyższego stopnia. Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie określenia korpusu. W uzasadnieniu stwierdził, że obowiązek nadania nowego stopnia służbowego funkcjonariuszom Służby Celnej wynikał wprost z przepisu art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, zgodnie z którym w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy kierownik urzędu dokona mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe i regulacja ta była wyrazem wpływu nowej ustawy o Służbie Celnej na stosunek służbowy funkcjonariusza celnego, powstały pod rządami dotychczasowej ustawy. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach uregulowany został w art. 223 ust. 2 – 6 ustawy i w świetle powołanych przepisów zadaniem organu było umieścić danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska, bądź pełnionych obowiązków. Z kolei, stosownie do art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy: zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 – określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Jednakże w przypadku skarżącego ten ostatni przepis ustawy nie mógł mieć zastosowania, ponieważ w dniu 30 października 2009 r., czyli przed dniem wejścia w życie ustawy, zajmował on stanowisko [...] i posiadał stopień służbowy [...]. Zatem obowiązkiem organu pierwszej instancji było mianowanie skarżącego, stosownie do treści art. 223 ust. 4 ustawy, na stopień w korpusie aspirantów Służby Celnej. Przy czym nie można kwestionować, że w przeszłości zajmował on stanowiska związane z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, lecz nie sposób się zgodzić ze skarżącym, że sformułowanie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący L. B. nie zgodził się z zaskarżoną decyzją i - wskazując na zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" - uznał, że pojęcie to winno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Niezależnie od powyższego dodał, że akt mianowania dotyczył zarówno korpusu, jak i stopnia i w tym zakresie winno być rozpatrzone odwołanie. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej, i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z powodów innych, niż podniesione w zarzutach. Stosownie do treści art. 223 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), która weszła w życie z dniem 31 października 2009 r., na kierownika urzędu został nałożony obowiązek dokonania, w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy, mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Powołana ustawa wprowadziła m.in. zmianę nazw stopni służbowych funkcjonariuszy i - co jest nowością - pogrupowała je w określone korpusy, wymienione w przepisie art. 115 ust. 1 ustawy. Zgodnie z jego treścią, w Służbie Celnej obowiązują następujące korpusy i stopnie służbowe: 1. korpus szeregowych Służby Celnej: a. aplikant celny, b. starszy aplikant celny; 2. korpus podoficerów Służby Celnej: a. młodszy rewident celny, b. rewident celny, c. starszy rewident celny, d. młodszy rachmistrz celny, e. rachmistrz celny, f. starszy rachmistrz celny; 3. korpus aspirantów Służby Celnej: a. młodszy aspirant celny, b. aspirant celny, c. starszy aspirant celny; 4. korpus oficerów młodszych Służby Celnej: a. podkomisarz celny, b. komisarz celny, c. nadkomisarz celny; 5. korpus oficerów starszych Służby Celnej: a. podinspektor celny, b. młodszy inspektor celny, c. inspektor celny; 6. korpus generałów Służby Celnej: a. nadinspektor celny, b. generał Służby Celnej. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom celnym stopni w poszczególnych korpusach uregulowany został przepisem art. 223 ust. 2-6 ustawy, w świetle którego zadaniem organu było przyporządkowanie danego funkcjonariusza, który w dniu wejścia w życie ustawy pełnił służbę w Służbie Celnej, do właściwego korpusu, precyzyjnie wskazanego w ustawie w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska, bądź pełnionych obowiązków. Należy podkreślić, że akt mianowania L. B. przez Dyrektora Izby Celnej w [...] dotyczył właśnie mianowania na stopień służbowy w korpusie, a więc zawierał jedno rozstrzygnięcie, obejmujące zarówno stopień, jak i korpus, co wynika wprost z samego aktu mianowania oraz przepisów ustawy o Służbie Celnej, w tym w szczególności z powołanego art. 115 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Oznacza to, że mianowanie na jeden ze stopni służbowych w określonym korpusie stanowi w sensie materialnym jedną sprawę administracyjną, załatwianą w drodze jednego rozstrzygnięcia, co potwierdza również analiza art. 223 ust. 2-6 ustawy. Powyższa uwaga odnosić się musi także do zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej, utrzymującej w mocy akt mianowania, lecz wyłącznie w zakresie określenia korpusu, a więc nie rozstrzygającej o całości sprawy. Tymczasem skarżący, kwestionując korpus, zakwestionował tym samym stopień służbowy. Organ odwoławczy do tej kwestii w istocie się nie odniósł, powołując się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10, zgodnie z którą rozstrzygnięcie co do mianowania funkcjonariusza na stopień służbowy na podstawie art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej podlega kontroli sądowoadministracyjnej, z tym, że w zakresie, w jakim dotyczy określenia korpusu służbowego. Trzeba jednakże zauważyć, że powyższa uchwała została podjęta w odpowiedzi na pytanie Sądu Okręgowego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń o dopuszczalność drogi sądowej przed sądem pracy w sprawie o roszczenie, wynikłe ze zmiany gradacji korpusu i mianowania na stopień służbowy, o którym mowa w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Dotyczy ona zatem wyłącznie kwestii braku właściwości sądu pracy do rozpoznawania spraw, wynikłych na gruncie przepisów przejściowych, zawartych w nowej ustawie o Służbie Celnej. Co prawda przepis art. 188 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Służbie Celnej nie wymienia rozstrzygnięcia w sprawie mianowania na stopień służbowy w danym korpusie jako decyzji, od której przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy bądź odwołanie, tym niemniej nie można nie dostrzec wagi mianowania dla stosunku służbowego funkcjonariusza celnego. Niewątpliwie prowadzi ono bowiem, w drodze jednostronnego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, do zmiany jego dotychczasowej treści. Ponadto wywołuje daleko idące skutki w sferze praw i obowiązków funkcjonariusza, wyrażające się m.in. w możliwości awansu, czy też obowiązku odbycia określonych szkoleń. Z tej przyczyny rozstrzygnięcie takie, wydane na podstawie art. 223 ust. 2-6 ustawy o Służbie Celnej, podlega kontroli sądowoadministracyjnej w pełnym zakresie - tak odnośnie korpusu, jak i stopnia służbowego – jako że stanowi jedną decyzję administracyjną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1685/11). Tym samym Szef Służby Celnej, ograniczając się w swoim rozstrzygnięciu do kwestii korpusu, naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, co pociąga za sobą konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz niezastosowanie w sprawie. Powołany przepis stanowi, że funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 – określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia znaczenia zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy", użytego w przywołanym przepisie, którego zastosowania domagał się skarżący w stanie faktycznym sprawy. Należy zgodzić się z organem, że już samo umiejscowienie tego przepisu w rozdziale 14, zatytułowanym "Przepisy przejściowe", wskazuje, iż ma on charakter przepisu regulującego wyłącznie takie sytuacje, które mogą pojawiać się na tle wprowadzania w życie nowej regulacji. Zgodnie bowiem z § 30 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w przepisach przejściowych reguluje się wpływ nowej ustawy na stosunki pozostałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych. Generalnie ich rolą jest więc uporządkowanie zastanych w dniu wejścia w życie nowej ustawy stosunków prawnych i wprowadzenie ich pod rządy nowego aktu prawnego, w szczególności określenie sposobu i trybu załatwienia spraw niedokończonych dotąd, ewentualnie utrzymanie dotychczasowych instytucji prawnych, zniesionych przez nowe przepisy, zachowanie uprawnień i obowiązków oraz utrzymanie w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych. Trafnie zauważa organ, że skoro przepis art. 223 został zamieszczony w przepisach przejściowych, a w analizowanej ustawie wprowadzono nowy katalog stopni służbowych w częściowo zmienionej nomenklaturze i ich gradację, to ustawodawca dostosował nim stan zastany do stopni służbowych, wprowadzonych nową ustawą o Służbie Celnej. Nie chodziło zatem o odniesienie się do sytuacji mającej miejsce wcześniej, gdyż oznaczałoby to niedostosowanie czy transponowanie stopni na zasadzie równoważności, lecz w istocie awansowanie. W ocenie Sądu trzeba też mieć na względzie systematykę i przepisy analizowanej ustawy, gdyż interpretacja zależna jest każdorazowo od specyfiki konkretnej regulacji prawnej. W przepisie art. 222 ust. 1 ustawy ustawodawca zawarł regułę, zgodnie z którą funkcjonariusze, pełniący służbę w dniu wejścia w życie nowej ustawy, stają się funkcjonariuszami w jej rozumieniu. Przepis ten jest przepisem nadrzędnym w tej części ustawy, natomiast dalsze przepisy są jego konsekwencją i mają na celu uszczegółowienie treści nowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Użycie zwrotu "w dniu wejścia w życie ustawy" w przepisie art. 223 nie miałoby natomiast uzasadnienia, skoro w tej dacie wykreowany już został stosunek służbowy o nowej treści, stąd też mógł on obejmować tylko stany sprzed tej daty. Zasadnie zatem, w odniesieniu do skarżącego, który przed dniem wejścia w życie ustawy w rozumieniu wyżej wskazanym zajmował stanowisko [...] i posiadał stopień służbowy [...], zastosowano przepis art. 223 ust. 4 ustawy o Służbie Celnej. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł, jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 152 powołanej ustawy.