II SA/Wa 43/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant referent stażysta Magdalena Morawiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi S. O., A. O., M. O. i G. O. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym kwatery tymczasowej oddala skargę S. O., A. O., G. O. i M. O. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] października 2018 r. (nr [...]), którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z [...] sierpnia 2018 r. (nr [...]) nakazującą skarżącym opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w W.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Komendant Główny Policji podał, że Komendant [...] Policji decyzją z [...] sierpnia 2003 r. (nr [...]) wydaną na podstawie § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania kwater tymczasowych przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2004 r. poz. 1679) przydzielił skarżącemu S. O. - policjantowi Wydziału [...] kwaterę tymczasową nr [...] przy ul. [...] w W. Upoważnionymi do zamieszkania w tej kwaterze zostali żona skarżącego A. O. oraz dzieci G. i M. Komendant [...] Policji decyzją z [...] marca 2007 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekł o wygaśnięciu z dniem [...] kwietnia 2006 r. własnej decyzji z [...] sierpnia 2003 r. o przydziale kwatery tymczasowej z uwagi na to, że z dniem [...] kwietnia 2006 r. S. O. został zwolniony ze służby w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych. Organ podkreślił, że z ostatecznej decyzji Komendanta [...] Policji z [...] sierpnia 2003 r. jednoznacznie wynika, że skarżącemu przydzielono lokal nr [...] przy ul. [...] w W., stanowiący kwaterę tymczasową. Zgodnie z decyzją Prezydenta W. z [...] lipca 2003 r. o pozwoleniu na użytkowanie, budynek w którym znajduje się ten lokal, został przeznaczony do zamieszkiwania zbiorowego w rozumieniu § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), a więc do okresowego pobytu ludzi. Nie zmienia tego faktu okoliczność, że funkcjonariusz nie składał wniosku o przydział kwatery (wnioskował o przydział mieszkania) oraz to, że w dniu [...] kwietnia 2007 r. (a więc po zwolnieniu ze służby) zawarł z Komendą [...] Policji umowę najmu tego lokalu (dotychczas przez niego zajmowanego jako kwatera tymczasowa). Zgodnie z § 7 pkt 3 umowy umowa ta ulega rozwiązaniu z chwilą uprawomocnienia się decyzji o opróżnieniu lokalu tymczasowego. Komendant Główny Policji powołał przepisy prawne będące podstawą rozstrzygnięcia (art. 88 ust. 1 i ust. 2 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz § 10 i § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania kwater tymczasowych przeznaczonych dla policjantów, Dz. U. z 2013 r., poz. 1170 ze zm.) i podniósł, że prawo do zajmowania kwatery tymczasowej nie przysługuje emerytowi policyjnemu. W związku z tym spełniona została przesłanka do nakazania mu (i członkom jego rodziny) opróżnienia tymczasowej kwatery, o której mowa w § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Organ dodał, że funkcjonariusz zwolniony ze służby w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych ma prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji MSWiA, w rozmiarze przysługującym mu w dniu zwolnienia ze służby (art. 2 pkt 2 lit c w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r., poz. 132, dalej jako ustawa zaopatrzeniowa). Skarżącemu taki lokal zaproponowano, jednak propozycji nie przyjął. Z tych powodów organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z [...] sierpnia 2018 r. (nr [...]) nakazującą skarżącym opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w W. Skarżący w skardze do Sądu zarzucili, że organ nieprawidłowo przyjął, że sporny lokal stanowi tymczasową kwaterę (nie zaś lokal mieszkalny) i w związku z tym że ma do niego zastosowanie § 10 ust. 1 i ust. 2 w zw. z § 13 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 14 rozporządzenia MSWiA z 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania kwater tymczasowych przeznaczonych dla policjantów oraz art. 88 ust. 2 w zw. z art. 96 ust. 4 i ust. 5 ustawy o Policji. Skarżący podnieśli, że S. O. nigdy nie spełniał przesłanek do przyznania kwatery tymczasowej i nie składał wniosku o jej przyznanie (wnioskował natomiast o przyznanie lokalu mieszkalnego), zaś według § 10 ust. 2 rozporządzenia tymczasową kwaterę przydziela się policjantowi wyłącznie na jego pisemny wniosek. W decyzji Komendanta [...] Policji z [...] sierpnia 2003 r. o przydziale kwatery tymczasowej nie powołano przepisów prawa materialnego - art. 88 ust. 2, art. 96 ust. 4 i ust. 5 ustawy o Policji. Z tego wynika, zdaniem skarżących, że sporny lokal (nr [...] przy ul. [...] w W.) nie ma statusu kwatery tymczasowej, ale lokalu mieszkalnego. Przyznanie S. O. spornego lokalu stanowiło realizację jego prawa do lokalu mieszkalnego, a przyjęta forma przydziału lokalu jako kwatery tymczasowej wynikała wyłącznie z nieznajdującego oparcia w przepisach uznania organu oraz ewentualnie ówczesnych uwarunkowań w resorcie. W skardze do Sądu postawiono ponadto zarzut naruszenia art. 2 pkt 2 lit c w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej przez niezastosowanie tych przepisów i pominięcie, że S. O. jako funkcjonariuszowi Policji zwolnionemu ze służby, przysługiwało prawo do lokalu zajmowanego w dacie przechodzenia na emeryturę. Skarżący zarzucili też zaskarżonej decyzji naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że sporny lokal nie jest przeznaczony do stałego pobytu ludzi, w konsekwencji nie może być uznany za lokal mieszkalny. Podkreślili, że przepisy prawa nie definiują pojęcia lokalu mieszkalnego. Zdaniem skarżących zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego (art. 7 w zw. z art. 77, art. 9 w zw. z art. 80 i w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.) Organ nie dokonał oceny materiału dowodowego w sposób "wszechstronny i logiczny" (pominął, że sporny lokal został przyznany skarżącemu jako docelowy lokal mieszkalny), zaś "niniejsza sprawa nie została potraktowana w sposób zindywidualizowany". Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie narusza prawa i dlatego skarga jest nieuzasadniona. W skardze do Sądu skarżący zmierzają do zakwestionowania charakteru lokalu przyznanego skarżącemu jako kwatera tymczasowa, decyzją Komendanta [...] Policji z [...] sierpnia 2003r. Twierdzą, że w istocie przedmiotem tej decyzji był lokal mieszkalny, a nie lokal tymczasowy. Zdaniem Sądu, mieszkanie przydzielone skarżącemu i jego rodzinie na mocy ostatecznej decyzji Komendanta [...] Policji z [...] sierpnia 2003 r. miało charakter kwatery tymczasowej, co wynika już z tytułu tej decyzji, powołanej podstawy prawnej (§ 10 rozporządzenia), umowy najmu tej kwatery z [...] kwietnia 2006 r. (zawartej zgodnie z § 7 na czas pełnienia czynnej służby wojskowej) i okoliczności dotyczących samego lokalu, w tym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku [...], w którym ten lokal się znajduje. Należy przypomnieć, że zgodnie z tą decyzją, budynek nr [...] został przeznaczony do zamieszkania zbiorowego. Według § 3 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez budynek zamieszkania zbiorowego należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, schronisko młodzieżowe, ,internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny. Z faktu, że skarżący pismem z [...] stycznia 2002 r. ubiegał się o uzyskanie uprawnienia do lokalu mieszkalnego nie sposób wyprowadzić wniosku, że przydział ten został w całości, zgodnie z wnioskiem zrealizowany, a co za tym idzie - doszło w istocie do przydziału lokalu mieszkalnego. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że o statusie lokalu oraz o uprawnieniu do jego zajmowania, nie może bowiem przesądzać wola funkcjonariusza wyrażona we wniosku o przydział lokalu, lecz wola organu decydującego o przydziale lokalu, wyrażona w decyzji przydziałowej, podyktowana w dużej mierze możliwościami, jakimi dysponował organ (por. wyrok NSA z 21 marca 2018 r. I OSK 1284/16). Nie ma również znaczenia powoływany w skardze argument o niespełnianiu przez skarżącego ustawowych przesłanek do uzyskania uprawnienia do kwatery tymczasowej. Ten zarzut mógłby być ewentualnie postawiony przez skarżącego, odwołującego się od decyzji z [...] sierpnia 2003r. Skarżący nie zakwestionował jednakże tej decyzji i przez wiele lat akceptował określony w niej status przyznanego mu lokalu. Nie podnosił wówczas, że przyznano mu lokal inny niż taki, o który wnioskował. Przedmiotem skargi jest decyzja o opróżnieniu kwatery tymczasowej, wydana na podstawie § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. Powołany przepis stanowi, że opróżnienie kwatery tymczasowej następuje m. in. w przypadku zwolnienia policjanta ze służby. Skoro, jaki wyżej powiedziano, sporny lokal ma charakter kwatery tymczasowej, a skarżący został zwolniony ze służby w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych, spełnione zostały przesłanki do nakazania skarżącemu i członkom jego rodziny opróżnienia tego lokalu. Nie jest również prawidłowe stanowisko skarżącego, że jest uprawniony do dotychczas zajmowanego lokalu, na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Zgodnie z tym przepisem funkcjonariusze Policji zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych, w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Z przepisu tego wynika, że policjant po przejściu na emeryturę ma prawo do lokalu mieszkalnego, który nie musi być tym samym lokalem, który zajmował będąc w służbie czynnej. Trzeba także zauważyć, że przepis ten dotyczy zarówno funkcjonariusza, który zajmował przed przejściem na emeryturę lokal mieszkalny jak i funkcjonariusza zajmującego kwaterę tymczasową. Z tego przepisu nie można zatem wywodzić, jak czyni to skarżący, prawa do dalszego zajmowania lokalu przydzielonego w okresie służby, bez względu na status tego lokalu (lokal mieszkalny bądź kwatera tymczasowa). Oznacza to również, że nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia roszczenia skarżącego fakt, że po przejściu na emeryturę zawarto z nim umowę najmu dotychczas zajmowanego lokalu. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo ustalił wszystkie istotne w tej sprawie okoliczności faktyczne i dlatego nie można mu zarzucić naruszenia podniesionych w skardze przepisów prawa procesowego. Jak już powiedziano, zarzuty dotyczące błędnej kwalifikacji zajmowanego przez nich lokalu (mieszkalny a nie kwatera tymczasowa) mogłyby podlegać ocenie jedynie w odwołaniu od decyzji Komendanta [...] Policji z [...] sierpnia 2003 r. o przydziale kwatery tymczasowej. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. należy zauważyć, że w myśl tego przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ten przepis określa niezbędne elementy uzasadnienia decyzji, które ma służyć wyjaśnieniu stronom powodów rozstrzygnięcia. Strona skarżąca w istocie nie zarzuca, by uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawierało któregoś z niezbędnych elementów lub ze sporządzono je w sposób uniemożliwiający kontrolę sądową. Zarzut ten zawiera bowiem w gruncie rzeczy polemikę z rozstrzygnięciami organów. Treść tego zarzutu i jego uzasadnienie nie koresponduje więc z treścią powołanego przepisu. Z powyższego wynika, że skarga S., A., G. i M. O. jest nieuzasadniona. Sąd wypełniając określony w art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1320 ze zm.), obowiązek badania legalności zaskarżonej decyzji w 0zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi stwierdził, że nie ma podstaw do jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany uwzględnić w tym postępowaniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 powołanej ustawy, orzekł jak w sentencji.