II SA/Wa 431/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Bronisław Szydło, Andrzej Kołodziej (spr.), Protokolant Joanna Ukalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania nagrody rocznej oddala skargę Decyzją personalną nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. Dyrektor Generalny Służby Więziennej przyznał A. P. – radcy prawnemu Centralnego Zarządu Służby Więziennej, nagrodę roczną za służbę w 2006 r., w kwocie [...] zł. Minister Sprawiedliwości postanowieniem z dnia [...] października 2007 r., nr [...], wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji w części dotyczącej wskazanego funkcjonariusza. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. Minister Sprawiedliwości, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 k.p.a., art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) oraz § 5 pkt 3 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 stycznia 2002 r. w sprawie warunków i trybu przyznawania funkcjonariuszom Służby Więziennej nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. Nr 15, poz. 145), stwierdził z urzędu nieważność decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. Dyrektora Generalnego Służby Więziennej, w części dotyczącej przyznania A. P. nagrody rocznej za pełnienie służby w 2006 r. W uzasadnieniu podał, że przedmiotowa decyzja została wydana w stosunku do zainteresowanego bez podstawy prawnej, albowiem zgodnie z przepisem § 5 pkt 3 lit. b wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 stycznia 2002 r., nagroda roczna nie przysługuje za rok kalendarzowy, w którym wydano funkcjonariuszowi opinię służbową o nieprzydatności na zajmowanym stanowisku w okresie służby stałej. Taką opinię zaś wymieniony otrzymał w dniu [...] sierpnia 2006 r. Dyrektor Generalny Służby Więziennej, po rozpatrzeniu odwołania A. P., postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. utrzymał ją w mocy. Wobec powyższego stała się ona prawomocna i wykonalna. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. P. zarzucił zaskarżonej decyzji, że została ona podjęta w oparciu o opinię służbową wydaną z naruszeniem obowiązujących przepisów prawnych, natomiast organ do tych kwestii w ogóle się nie odniósł. Pozostaje to w sprzeczności z postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2232/06. Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podtrzymał swoje stanowisko faktyczne oraz prawne przedstawione w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do zarzutu pominięcia w prowadzonym postępowaniu, zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r., wadliwości opinii służbowej z dnia [...] sierpnia 2006 r. o nieprzydatności funkcjonariusza na zajmowanym stanowisku oraz postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. o utrzymaniu w mocy tejże opinii służbowej, a nadto mając na względzie postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2232/06, stwierdził, iż niniejsze postępowanie nie obejmuje przedmiotu opinii służbowej. Organ wskazał, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem ustalenie, czy decyzja obarczona jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie związane z wydaniem opinii służbowej zostało zakończone wydaniem ostatecznego postanowienia o utrzymaniu jej w mocy. W ocenie Ministra Sprawiedliwości, jakkolwiek z przedmiotowego postanowienia Sądu wynika, iż decyzja wydana na podstawie prawomocnej opinii służbowej podlega kontroli sądów administracyjnych, jednakże dotyczy to decyzji związanych z trwałą zmianą stosunku służbowego. Natomiast obligatoryjna utrata uprawnień do świadczenia pieniężnego nie powoduje trwałych zmian w istniejącym stosunku służbowym. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. P. wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2008 r. (...), a nadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniósł, że opinia służbowa o nieprzydatności skarżącego na zajmowanym stanowisku radcy prawnego, została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów prawnych. Również postępowanie odwoławcze przeprowadzono wadliwie. W szczególności zarówno opinia służbowa, jak i utrzymujące ją w mocy postanowienie, zostały wydane z naruszeniem art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.) oraz § 4 ust. 1 i § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 listopada 1996 r. w sprawie opiniowania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 138, poz. 643). Opinię służbową sporządzono bowiem bez zasięgnięcia opinii radcy prawnego wskazanego przez radcę okręgowej izby radców prawnych, czym naruszono art. 16 ustawy o radcach prawnych. Natomiast, wbrew zapisom § 4 ust. 1 i § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia, opinię służbową sporządzono nie w oparciu o ocenę przebiegu służby oraz dokumenty znajdujące się w aktach osobowych, lecz na podstawie notatek służbowych, które nie zostały włączone do akt osobowych skarżącego, ponadto przedmiotowa opinia nie zawiera oceny wykonywania przez funkcjonariusza czynności służbowych, lecz jej duża część oraz postanowienie dotyczą sposobu odwoływania się przez skarżącego od orzeczeń wydanych przez organy administracyjne. Skarżący wskazał również na uczestnictwo w postępowaniu odwoławczym, osoby, która wcześniej wydała opinię służbową, zaś dowody świadczące o powyższym usunięto z akt. Podniósł ponadto, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z powoływaniem się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w szczególności przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest, zgodnie z utrwalonymi poglądami doktryny, sprawa procesowa: "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej, a zatem prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowania zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31). Stanowisko powyższe jest również ugruntowane w orzecznictwie sądowym. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNAP 1996, nr 18, poz. 258 stwierdził, że "Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy." Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 sierpnia 1987 r., IV SA 393/87, ONSA 1990 nr 1, poz. 1, wskazując, że: "Organ nadzoru, stwierdzając nieważność decyzji ostatecznej, działa jako organ kasacyjny, nie może więc w swojej decyzji rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej". W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], utrzymująca w mocy poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. Dyrektora Generalnego Służby Więziennej, w części dotyczącej przyznania A. P. nagrody rocznej za pełnienie służby w 2006 r. Bezsporne jest w sprawie, iż Dyrektor Generalny Służby Więziennej, postanowieniem z dnia [...] września 2006 r., nr [...], utrzymał w mocy opinię służbową Dyrektora Biura Prawnego Centralnego Zarządu Służby Więziennej z dnia [...] sierpnia 2006 r. o nieprzydatności A. P. na zajmowanym stanowisku radcy pranego w Biurze Prawnym Centralnego Zarządu Służby Więziennej. Przyznanie zatem funkcjonariuszowi decyzją personalną Dyrektora Generalnego Służby Więziennej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nagrody rocznej za pełnienie służby w 2006 r. nastąpiło, jak trafnie stwierdził organ, bez podstawy prawnej, albowiem zgodnie z treścią § 5 ust. 3 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 stycznia 2002 r. w sprawie warunków i trybu przyznawania funkcjonariuszom Służby Więziennej nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. Nr 15, poz. 145), nagroda roczna nie przysługuje za rok kalendarzowy, w którym wydano funkcjonariuszowi opinię służbową o nieprzydatności na zajmowanym stanowisku w okresie służby więziennej. Zasadnym było zatem stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w części dotyczącej skarżącego, jako wydanej bez podstawy prawnej, a tym samym zawierającej wadę kwalifikowaną, określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczą przede wszystkim samego procesu opiniowania zakończonego wydaniem opinii o jego nieprzydatności na zajmowanym stanowisku, a następnie postanowienia orzekającego o utrzymaniu w mocy przedmiotowej opinii, wskutek czego stała się ona ostateczna. Powyższe zarzuty są chybione w świetle powołanych na wstępie poglądów piśmiennictwa oraz utrwalonego orzecznictwa. Uwzględnienie argumentów skarżącego prowadziłoby bowiem do rozstrzygania przez organ nadzoru kwestii merytorycznej, do czego nie jest on uprawniony. Ponadto mające faktycznie miejsce naruszenia prawa dotyczące procesu opiniowania nie są obarczone jedną z wad kwalifikowanych określonych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Z całą pewnością naruszenie przepisu art. 16 ustawy o radcach prawnych nie stanowi przypadku rażącego naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, za takie naruszenie można uznać wyłącznie sytuację, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części. W konsekwencji nietrafne są również zarzuty odnoszące się do naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a., ponieważ owo naruszenie miałoby polegać właśnie na pominięciu przez Ministra Sprawiedliwości uchybień zaistniałych w procesie opiniowania. Stwierdzone uchybienia, w tym przede wszystkim udział w postępowaniu odwoławczym osoby, która wydała opinię w pierwszej instancji, nie stanowią podstawy stwierdzenia jej nieważności. Okoliczność powyższa mogłaby być ewentualnie rozpatrzona jako przyczyna wznowieniowa określona w przepisie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.