II SA/Wa 431/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant specjalista Maria Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję PKP [...] S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od PKP [...] S.A. z siedzibą w [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. PKP [...] S.A. z siedzibą w W. decyzją z [...] stycznia 2019 r. (nr [...]), zaskarżoną przez Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, odmówiła skarżącej udostępnienia informacji publicznej o nagrodach i premiach wypłaconych w 2018 r. każdemu pracownikowi Spółki (wskazanemu z imienia i nazwiska) oraz uzasadnienia ich przyznania (pkt 2 i 4 wniosku z [...] grudnia 2018 r.). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Spółka powołała się na art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.) i stwierdziła, że informacja o nagrodach (premiach) udzielonych pracownikom podmiotu wykonującego zadania publiczne podlega ochronie z uwagi na prywatność osoby fizycznej oraz tajemnicę przedsiębiorcy. Spółka podniosła, że SN w uchwałach z 16 lipca 1993 r. I PZP 28/93 (LEX nr 3943) i z 13 sierpnia 2013 r. III CZP 21/13 (LEX nr 1415532) stwierdził, że ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia za pracę może stanowić naruszenie dobra osobistego w rozumieniu art. 23 i art. 24 k.c. i powołał się na prawo do prywatności gwarantowane w art. 47 i art. 51 ust. 1 Konstytucji. Dalej Spółka wywiodła, że informacje których domaga się Stowarzyszenie stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, której ujawnienie mogłoby być wykorzystane przez konkurencyjne podmioty gospodarcze w rekrutacji potencjalnych pracowników oraz mogłoby prowadzić do przejęcia zatrudnionych osób, które posiadają "istotne i wyspecjalizowane" informacje o funkcjonowaniu przedsiębiorcy. PKP [...] S.A. dodała, że podjęła działania w celu zachowania spornych informacji w tajemnicy podejmując w dniu [...] września 2014 r. uchwałę w sprawie ustalenia zasady funkcjonowania Systemu Zarządzania Bezpieczeństwem Informacji PKP [...] S.A. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do tej uchwały do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji należą m. in. szczegółowe dane dotyczące polityki wynagrodzeń. Zdaniem Spółki, "brak jest podstaw do stwierdzenia, aby wszystkie osoby o których mowa we wniosku (...) były osobami pełniącymi funkcje publiczne jak również mającymi związek z pełnieniem funkcji publicznych". Nie wykonują one bowiem funkcji publicznych w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit d ustawy. Stowarzyszenie [...] w skardze wniesionej do Sądu zarzuciło tej decyzji naruszenie art. 61 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wniosło o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, że w świetle art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne nie podlega ochronie. W związku z tym w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej podmiot zobowiązany do jej udostępnienia jest obowiązany wyjaśnić, jakie obowiązki pełnią poszczególni pracownicy. Takiej analizy w rozpatrywanej sprawie nie przeprowadzono. Co więcej, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że co najmniej część pracowników Spółki pełni funkcje publiczne ("brak jest podstaw do stwierdzenia, aby wszystkie osoby o których mowa we wniosku (...) były osobami pełniącymi funkcje publiczne, jak również mającymi związek z pełnieniem funkcji publicznych"). Zdaniem Stowarzyszenia sporne informacje nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2019 r., poz. 1010). Informacja o nagrodach i premiach przyznanych pracownikom PKP [...] S.A. (w której blisko 85% udziałów posiada bezpośrednio SP, reszta należy do [...] S.A. będących jednoosobową spółką SP), to w istocie informacja o gospodarowaniu środkami publicznymi, a tej, jak podkreśla się w orzecznictwie, powinna towarzyszyć pełna jawność i przejrzystość (np. wyrok WSA w Warszawie z 12 stycznia 2018 r. II SA/Wa 1525/17). Strona skarżąca odnosząc się do ryzyka przejęcia pracowników (przesłanka materialna tajemnicy przedsiębiorcy) zauważyła, że Spółka zarządza "zdecydowaną większością" infrastruktury kolejowej w kraju (w 2017 r. zatrudniała ponad 39.000 pracowników). PKP [...] S.A. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Spółka stwierdziła, że nie jest prawidłowe stanowisko Stowarzyszenia, zgodnie z którym każdy pracownik Spółki "może być rozpatrywany w charakterze osoby wykonującej funkcje publiczne". Osobami pełniącymi funkcje publiczne są członkowie zarządu Spółki oraz prokurenci. Ponadto wywiodła, że informacja o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcje publiczną (niezależnie od tego, że dotyka także jej prywatności), ma związek z pełnieniem tej funkcji i dlatego podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z pewnością takiego związku nie ma w odniesieniu do niektórych składników wynagrodzenia, wynikających ze statusu rodzinnego lub socjalnego pracownika (np. świadczenia związane z chorobą członka rodziny czy alimenty). Zatem tylko informacja o wynagrodzeniu zasadniczym osoby pełniącej funkcje publiczne oraz o mnożniku kwoty bazowej tego wynagrodzenia jest informacją publiczną która podlega udostępnieniu (wyroki NSA z 18 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 695/14, z 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1853/14). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, że PKP [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że zobowiązanym do udostępnienia takiej informacji są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W pkt [...] wykazu zawartego w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 13 stycznia 2017 r. w sprawie określenia wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa, (Dz. U. z 2017 r., poz. 95) PKP [...] S.A. została zaliczona do spółek z udziałem Skarbu Państwa, o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa. Określenie PKP [...] S.A. jako podmiotu o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa jednoznacznie dowodzi, że jego działalność nie mieści się w sferze prywatnej działalności gospodarczej. Ze względu na charakter i zakres działalność PKP [...] S.A. jest działalnością w interesie publicznym. Dlatego wchodzi w sferę zainteresowania państwa, co nadaje jej znaczenie wykonywania zadań publicznych i tym samym, należy ten podmiot traktować jako wykonujący zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Trzeba dodać, że Spółka należy w większości do Skarbu Państwa. Niewątpliwie więc [...] S.A. jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ wykonuje zadania publiczne. Nie budzi również wątpliwości, że informacją publiczną jest informacja o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także informacje o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Informacją publiczną jest więc informacja o aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie celów publicznych (np. wyrok NSA z 22 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 218/18). W konsekwencji informacje o wysokości wynagrodzenia, różnego rodzaju dodatków do wynagrodzenia, nagród (premii) przyznanych i wypłaconych każdemu z pracowników Spółki (z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika) stanowią informację publiczną. Informacje, których udostępnienia domaga się skarżące Stowarzyszenie dotyczą zasad funkcjonowania podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny, czy informacje o nagrodach i premiach przyznanych pracownikom PKP [...] S.A., w zakresie określonym we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nie podlegają udostępnieniu z uwagi na prawo do prywatności lub tajemnicę przedsiębiorstwa. Według art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który był podstawą wydania zaskarżonej decyzji, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z przepisu tego wynika, że prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne nie podlega ochronie w zakresie dotyczącym informacji mających związek z pełnieniem tych funkcji. Należy przypomnieć, że w zaskarżonej decyzji Spółka podała, że niektórzy z jej pracowników pełnią funkcje publiczne (można tylko dodać, że myśl tę rozwinęła w odpowiedzi na skargę wskazując, że członkowie zarządu oraz prokurenci Spółki są osobami pełniącymi funkcje publiczne). Skoro tak, to nie było dopuszczalna odmowa udostępnienia informacji o nagrodach i premiach przyznanych tym osobom z uwagi na prawo do prywatności oraz tajemnicę przedsiębiorcy. Jak już bowiem powiedziano, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może powołać się na prawo do prywatności (tajemnicę przedsiębiorcy) tylko w odniesieniu do informacji o osobach niepełniących funkcji publicznych, niemających związku pełnieniem tych funkcji lub osób, które nie zrezygnowały z przysługującego im prawa. Spółka w zaskarżonej decyzji powołała się na wyrok TK z 20 marca 2006 r. sygn. K 17/05 (OTK 2006, seria A, nr 3, poz. 30), w którym podkreślono, że ustalenie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, wymaga zbadania, czy działania określonej osoby mają, przynajmniej w pewnym zakresie, wpływ na sytuację prawną innych osób lub co najmniej wiążą się przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów (poza zakresem zadań publicznych pozostają zatem działania, które mają charakter usługowy lub techniczny). Jednakże nie poczyniła jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie i "objęła" zaskarżoną decyzją o odmowie udostępnienia informacji wszystkich zatrudnionych w niej pracowników. Nie wykazała też, że którakolwiek z osób, których dotyczy wniosek o udostępnienie informacji o przyznanych im nagrodach nie zrezygnowała z ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 ustawy. Odnosząc się do zarzutu skargi, że informacje objęte wnioskiem o udostępnienie podlegają ochronie również ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa Sąd stwierdza, że w myśl art. 5 ust. 2 ustawy ograniczenie to (wyłączenie) nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Z przepisu tego wynika, że ochronie podlega informacja posiadająca wartość gospodarczą dla przedsiębiorstwa. Tej wartości trzeba bezspornie dowieść, nie ograniczając się do deklaracji o takim właśnie charakterze informacji. Zdaniem Sądu samo powołanie się na to, że te informacje mogłoby być wykorzystane przez konkurencyjne podmioty gospodarcze w rekrutacji potencjalnych pracowników oraz mogłoby prowadzić do przejęcia zatrudnionych osób, które posiadają "istotne i wyspecjalizowane" informacje o funkcjonowaniu przedsiębiorcy nie jest wystarczające. Po pierwsze dlatego, że Spółka zajmuje pozycję dominującą na rynku usług tego rodzaju, po drugie zaś, że informacja dotyczy jedynie pewnych, dodatkowych elementów wynagrodzenia za pracę, wypłacanych w pewnym, określonym czasie i przez to daje jeszcze pełnego obrazu polityki płacowej tego przedsiębiorcy. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zarzuty skargi za uzasadnione i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.), zasądził od PKP [...] S.A. z siedzibą w W. na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 680 zł., tytułem zwrotu kosztów postępowania.