II SA/Wa 432/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant Agnieszka Kolasa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M. S. – S. tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 370 zł (trzysta siedemdziesiąt złotych) powiększoną o kwotę 81,40 zł (osiemdziesiąt jeden złotych czterdzieści groszy), stanowiącą 22% podatku od towarów i usług Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 1045/08 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1326/07 oddalający skargę S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego S. S. Organ wskazał, że w dniu 31 lipca 2003 r. S. S. wniósł o przyznanie dodatku mieszkaniowego oświadczając, iż w skład jego gospodarstwa domowego wchodziło 5 osób. Prezydent W. wyżej wskazaną decyzją z [...] sierpnia 2003 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na to, że suma miesięcznych wydatków przypadających na normatywną powierzchnię mieszkania nie przekroczyła 12% miesięcznych dochodów pięcioosobowego gospodarstwa domowego wnioskodawcy. W odwołaniu S. S. zarzucił Prezydentowi W. błędne ustalenie liczby osób wchodzących w skład jego gospodarstwa domowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2003 r., sygn. akt [...], utrzymało jednak w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 maja 2004 r., sygn. akt I SA 2495/03, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2003 r., ze względu na brak prawidłowego ustalenia przez organ liczby osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego S. S. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 września 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1544/04 uchylił wyżej wskazaną decyzję z dnia [...] sierpnia 2004 r. wobec przyjęcia, że przekazanie sprawy Prezydentowi W. do ponownego rozpoznania było nieuzasadnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2006 r. Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została ponownie zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 21 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1296/06 orzekł o jej uchyleniu. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że skoro przyznanie dodatku mieszkaniowego uzależnione jest od liczby osób przebywających w gospodarstwie domowym, to ustalenie tej liczby jest warunkiem koniecznym i nie może budzić wątpliwości. Realizując wytyczne Sądu, organ w dniu [...] kwietnia 2007 r. przeprowadził rozprawę administracyjną, w trakcie której S. S. zobowiązał się do przedstawienia dowodów na okoliczność, że jego córka E. S. nie mieszkała z nim w czasie, gdy wnioskował o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Skarżący takich dowodów nie przedstawił i Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...], przyjmując, iż córka skarżącego należała do kręgu osób przebywających w jego gospodarstwie domowym. Decyzja z dnia [...] czerwca 2007 r. stała się przedmiotem kolejnej skargi S. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 grudnia 2007 r. uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.). Sąd wskazał, że istota sprawy sprowadzała się do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, tj. do poprawnego ustalenia liczby osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego skarżącego. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8. Z kolei art. 4 tej ustawy stanowi, że przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. W ocenie Sądu, organy administracji prawidłowo ustaliły liczbę osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego skarżącego, w pełni realizując tym samym wytyczne zawarte w uzasadnieniach wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadłych w tej sprawie. Sąd podkreślił, że sam skarżący podał we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, iż w skład jego gospodarstwa domowego wchodzi 5 osób. Skarżący nie odpowiadał na kierowane do niego przez organ wezwania, dotyczące udzielenia szczegółowych informacji o osobach pozostających z nim we wspólnym gospodarstwie. Nie przedstawił również innych dowodów na okoliczność, że w dacie składania wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego jego córka E. S. mieszkała poza miejscem zameldowania (czyli nie ze skarżącym). Do przedłożenia tych dowodów skarżący zobowiązał się na rozprawie administracyjnej. Nadto zdaniem Sądu pierwszej instancji, wobec braku dowodów na okoliczność, że córka skarżącego prowadziła osobne gospodarstwo domowe, a tym samym nie wchodziła w skład jego gospodarstwa domowego, organy administracji prawidłowo przyjęły za podstawę ustalenia liczby osób pozostających w gospodarstwie domowym skarżącego dane zawarte w jego oświadczeniu oraz informacje przedstawione w tym przedmiocie przez administratora budynku. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł S. S., zaskarżając go w całości oraz wskazując na obie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174. Naczelny Sąd Administracyjny badając sprawę wskazał, iż w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach: z dnia 14 maja 2004 r. (sygn. akt. I SA 2495/03) i 21 listopada 2006 r. (sygn. akt II SA/Wa 1296/06), stwierdził jednoznacznie, że przyznanie dodatku mieszkaniowego S. S. w związku z jego wnioskiem złożonym w dniu 31 lipca 2003 r., uzależnione jest od prawidłowego ustalenia liczby osób, z którymi prowadził wspólne gospodarstwo domowe. Ustalenie tego faktu jest niezbędne, bowiem zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8. Z kolei art. 4 powołanej ustawy stanowi, że przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Wskazania zawarte w wyżej wymienionych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do dalszego postępowania, były wynikiem dokonanej w nich oceny prawnej zagadnienia przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego i dotyczyły sposobu dalszego postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. przy kolejnym rozpoznawaniu sprawy. Wskazania te, sformułowane w sposób jednoznaczny i konkretny, określały jaki powinien być kierunek postępowania dowodowego w celu uniknięcia wadliwości w ustaleniach niezbędnych do wyjaśnienia stanu sprawy w zakresie liczby osób wspólnie zamieszkujących ze skarżącym w chwili złożenia przez niego wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając ponownie sprawę było tymi wskazaniami związane. Mimo takiego stanu rzeczy nie wykonało ich należycie. Tak więc jak podkreślił NSA, odmiennego w tym względzie stanowiska Sądu pierwszej instancji nie można akceptować. Przede wszystkim dlatego, że przeprowadzone przez organ postępowanie dowodowe i dokonana jego ocena były ułomne z punktu widzenia wymagania poszukiwania prawdy obiektywnej. Wprawdzie można byłoby uznać, że dla prawidłowego wyjaśnienia spornej kwestii wystarczyłoby samo przeprowadzenie rozprawy, jednakże tyko wtedy, gdyby rozprawa zostałaby przeprowadzona w sposób właściwy i zapewniający wyjaśnienie tej kwestii. Z protokołu przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2007 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozprawy wynika, że brali w niej udział S. S. oraz przedstawiciel Prezydenta W. Nie stawiła się natomiast na nią córka skarżącego – E., której nieobecność została usprawiedliwiona. Z protokołu tego wynika poza tym, że odebrano jedynie oświadczenia od osób obecnych. Oświadczenia te, wskazują między innymi, że S. S. podtrzymał swoje twierdzenie, iż córka E. "nie mieszkała z nim z powodu małego mieszkania". Ponadto stwierdził, "że mieszkanie córki na ul. [...] może potwierdzić przyjaciel". Na rozprawie skarżący zobowiązał się do złożenia w terminie dwóch tygodni oświadczeń trzech osób, które potwierdzą fakt zamieszkiwania jego córki przy ul. [...]. Z tego zobowiązania wprawdzie nie wywiązał się, jednak fakt ten nie zwalniał organu z ustawowego obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego rozpatrzenia (art. 77 § 1 K.p.a.), skoro to na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.). Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego i ma podstawowe znaczenie dla ukształtowania całego postępowania dowodowego, a w szczególności dla rozłożenia ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym. Z zasady tej, wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich istotnych okoliczności faktycznych związanych ze sprawą oraz prawidłowego ustalenia stanu faktycznego będącego niezbędnym elementem trafnego zastosowania normy prawa materialnego. W celu ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy na organie ciąży obowiązek przeprowadzenia również z urzędu odpowiednich dowodów. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że nie było istotne dla sprawy, czy córka skarżącego mieszkała z przyjacielem przy ul. [...], lecz czy mieszkała wspólnie z rodzicami i dwójką rodzeństwa w lokalu o pow. [...] metrów kwadratowych, położonym przy ul. [...] w W. w chwili złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Ażeby poczynić w tej mierze prawidłowe ustalenia organ powinien był, analogicznie do rozwiązania przewidzianego w art. 7 ust. 3 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, przeprowadzić wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania wnioskodawcy. Obowiązkiem organu było także dokonanie, po uwzględnieniu całokształtu materiału dowodowego, ustalenia, które stanowiłoby właściwą podstawę orzekania. Organ powinien ponadto wskazać w decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a.). Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak stanowiska organu w odniesieniu do oświadczenia córki skarżącego – E., zawartego w piśmie złożonym przez nią w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w dniu 2 kwietnia 2007 r., a w którym informowała: "w spornym okresie byłam studentką [...], nie mieszkałam z Rodzicami i nie łożyłam na utrzymanie i czynsz". Równocześnie w piśmie tym wniosła o "uwzględnienie oświadczenia przy podejmowaniu decyzji w sprawie". Nie wystąpiły przeszkody prawne, aby pismo E. S. potraktować jako dowód w sprawie, gdyż chodzi tu o źródło informacji mogące przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (art. 75 § 1 K.p.a.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim dlatego, że wadliwie przyjął, iż organ dostosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wymienionych wyżej wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, czym dopuścił się naruszenia art. 153p.p.s.a. oraz pozostałych wyszczególnionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania: art. 141 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przedmiotowej sprawie NSA stwierdził, że dla prawidłowości rozstrzygnięcia koniecznym jest ustalenia liczby osób, z którymi skarżący prowadził wspólne gospodarstwo domowe. Ustalenie tego faktu jest niezbędne, bowiem zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8. Z kolei art. 4 powołanej ustawy stanowi, że przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. W rozpatrywanej sprawie sąd administracyjny dwukrotnie, w wyrokach: z dnia 14 maja 2004 r. (sygn. akt. I SA 2495/03) i 21 listopada 2006 r. (sygn. akt II SA/Wa 1296/06), stwierdził jednoznacznie, że należy określić liczbę osób, z którymi S. S. prowadził wspólne gospodarstwo domowe. Tymczasem organy rozpatrujące sprawę, w tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie dostrzegły, iż przeprowadzone w toku postępowania administracyjnego postępowanie dowodowe i dokonana jego ocena były ułomne z punktu widzenia poszukiwania zasady prawdy obiektywnej. Oczywiście można byłoby uznać, że dla prawidłowego wyjaśnienia spornej kwestii wystarczyło samo przeprowadzenie rozprawy, jednakże tyko wtedy, gdyby rozprawa została przeprowadzona w sposób właściwy i zapewniający wyjaśnienie tej kwestii. Jednakże z protokołu przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2007 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozprawy wynika, że brali w niej udział S. S. oraz przedstawiciel Prezydenta W. i tylko od nich zostały odebrane oświadczenia. Nie stawiła się natomiast na nią córka skarżącego – E., której nieobecność została usprawiedliwiona. S. S. podtrzymał swoje twierdzenie, iż córka E. "nie mieszkała z nim z powodu małego mieszkania" oraz "że mieszkanie córki na ul. [...] może potwierdzić przyjaciel." Na rozprawie skarżący zobowiązał się do złożenia w terminie dwóch tygodni oświadczeń trzech osób, które potwierdzą fakt zamieszkiwania jego córki przy ul. [...]. Z tego zobowiązania wprawdzie nie wywiązał się, jednak fakt ten nie zwalniał organu z ustawowego obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego rozpatrzenia (art. 77 § 1 K.p.a.), skoro to na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.). Należy tu przypomnieć, że zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego i ma podstawowe znaczenie dla ukształtowania całego postępowania dowodowego, ponieważ zobowiązuje organ do wyczerpującego zbadania wszystkich istotnych okoliczności faktycznych związanych ze sprawą oraz prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, będącego podstawą zastosowania odpowiedniej normy prawa materialnego. W celu ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy, organ winien przeprowadzić z urzędu odpowiednie dowody, Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, aby poczynić prawidłowe ustalenia, organ powinien był, analogiczne do rozwiązania przewidzianego w art. 7 ust. 3 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, przeprowadzić wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania wnioskodawcy. Uzupełniając w ten sposób materiał dowodowy, dopiero wtedy organ mógł w sposób prawidłowy, ustalić stan faktyczny w sprawie i zastosować odpowiednią normę prawa. Ponadto organ powinien wskazać w decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a.). Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak stanowiska organu co do oświadczenia córki skarżącego – E., zawartego w piśmie złożonym przez nią w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w dniu 2 kwietnia 2007 r., a w którym informowała, iż: "w spornym okresie byłam studentką [...], nie mieszkałam z Rodzicami i nie łożyłam na utrzymanie i czynsz". Równocześnie w piśmie tym wniosła o "uwzględnienie oświadczenia przy podejmowaniu decyzji w sprawie". Nie wystąpiły bowiem przeszkody prawne, aby pismo córki skarżącego potraktować na podstawie art. 75 § K.p.a jako dowód w sprawie, gdyż chodzi tu o źródło informacji mogące przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Zatem rozpatrując powyższą sprawę, ponownie organ weźmie pod uwagę te okoliczności. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.