II SA/Wa 432/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Góraj po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. C. na pismo Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzi na skargę z dnia [...] stycznia 2018 r. postanawia - odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r., zatytułowanym "odwołanie", M. C. - emeryt Biura Ochrony Rządu, wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ze skargą w sprawie odmowy realizacji prawa do lokalu w formie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego przez Szefa Biura Ochrony Rządu. W odpowiedzi na przedmiotowe pismo, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] poinformowało ww., że: "Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz.U. z 2017 r, poz. 60 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o BOR", prawo do lokalu realizuje się poprzez przydział lokalu lub wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu. W myśl art. 83 ust. 2 ustawy o BOR ekwiwalent pieniężny wypłaca się na podstawie umowy zawartej między Szefem BOR a osobą uprawnioną. Zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 83 ust. 5 ustawy o BOR warunki i tryb przyznawania oraz wysokość ekwiwalentu pieniężnego, z uwzględnieniem sposobu ustalania i wypłacania tego ekwiwalentu określone zostały w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 czerwca 2002 r. w sprawie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego dla funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu (Dz.U. z 2002 r. Nr 108, poz. 955 z późn. zm.). Na podstawie § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia, wypłata ekwiwalentu następuje na podstawie umowy zawartej między Szefem BOR a osobą uprawnioną z uwzględnieniem kolejności złożonych wniosków. Z ww. uregulowań prawnych wynika, że wypłata świadczenia następuje na podstawie czynności cywilnoprawnej, nie zaś na podstawie decyzji administracyjnej czy innego aktu z zakresu administracji publicznej. W obowiązujących ww. aktach prawnych brak jest również norm, które mogłyby być podstawą do wydania jakiejkolwiek decyzji (zarówno pozytywnej jak i negatywnej) przed zawarciem umowy. W świetle powyższego, zakwestionowanie prawidłowości działań organu właściwego do załatwienia sprawy bądź braku jego działań w sprawie cywilnej nie może być poddane kontroli w trybie administracyjnym lub sądowoadministracyjnym i podlega jedynie kontroli sądu powszechnego. W związku z powyższym również Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji nie przysługują środki prawne, w oparciu o które możliwe byłoby zobowiązanie w trybie administracyjnym Szefa BOR do zwarcia z Panem stosownej umowy. Zatem pismo Pana zatytułowane "odwołanie" mogło być rozpatrzone wyłącznie w trybie skargowym, w oparciu o przepisy zawarte w Dziale VIII Kodeksu postępowania Administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) pn. "Skargi i Wnioski". Informuję ponadto, że Departament Prawny Ministerstwa podzielił stanowisko prezentowane przez Biura Ochrony Rządu, zgodnie z którym przed zawarciem umowy o wypłatę ekwiwalentu dokonywana jest weryfikacja danych wynikających ze złożonego wniosku o przyznanie ekwiwalentu i analiza aktualnej sytuacji mieszkaniowej emeryta/rencisty BOR. W świetle powyższego, emeryt BOR, który w momencie potencjalnie możliwego zawarcia umowy ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, nie posiada prawa do lokalu mieszkalnego w zasobach Szefa BOR, a w związku z tym nie jest również uprawniony do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za rezygnację z lokalu. Stanowisko przedmiotowe Departament Prawny wyprowadził z orzeczeń judykatury (m.in. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 czerwca 2006 r. sygn. akt K 16/05, za uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 2004 r, sygn. akt III CZP 73/04), zgodnie z którymi "...faktem prawnym, wywołującym skutek nabycia prawa do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery, jest zawarcie umowy między stronami. Następuje ono z chwilą zgodnego oświadczenia woli obu stron. (...) Z całą pewnością jednak samo złożenie wniosku i jego zarejestrowanie nie powoduje nabycia prawa do wypłaty ekwiwalentu. Z tych samych powodów (...) rozważana sytuacja, w której został złożony wniosek o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego, lecz nie doszło do zawarcia umowy w tej sprawie, nie może być również kwalifikowana jako maksymalnie ukształtowana ekspektatywa takiego prawa. Skoro uprawnionemu przysługiwało jedynie roszczenie o zawarcie umowy, a nie roszczenie o wypłatę ekwiwalentu w ściśle określonej wysokości." Analiza orzecznictwa sądów powszechnych w sprawie ekwiwalentu pozwala na przyjęcie następujących wniosków. Źródłem roszczenia o wypłatę ekwiwalentu w zamian za rezygnację z lokalu jest umowa cywilnoprawna. Roszczenie o wypłatę świadczenia zatem nie powstaje, dopóki nie zostanie zawarta umowa. W przypadku odmowy jej zawarcia przez właściwy organ osobie uprawnionej służy roszczenie (na podstawie art. 64 Kodeksu cywilnego, w związku z art. 83 ust. 2 ustawy o BOR) o jej zawarcie, a dopiero w wyniku jego realizacji i uwzględnienia powództwa skutkującego wydaniem wyroku zastępującego umowę, służy roszczenie o wypłatę ekwiwalentu na podstawie tej umowy. W świetle powyższego, w opinii Ministerstwa przysługuje Panu prawo wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem o nakazanie Szefowi BOR złożenia oświadczenia woli w przedmiocie zawarcia z Panem umowy o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego, w związku z czym brak jest podstaw do uznania Pana skargi za zasadną." Pismem z dnia 07 lutego 2018 r. M. C. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na "decyzję" Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej odrzucenie, podnosząc, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Organ podniósł, że świadczenie w postaci ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego nie było przed dniem 01 lutego 2018 r., ani nie jest po tej dacie, pod rządami aktualnie obowiązującej ustawy o Służbie Ochrony Państwa, przyznawane w drodze decyzji administracyjnej ani innego aktu z zakresu administracji publicznej, a ponadto przepisy ustawy o Biurze Ochrony Rządu nie przewidywały, ani przepisy ustawy o Służbie Ochrony Państwa obowiązującej obecnie, również nie przewidują sądowej kontroli w sprawach ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.) – dalej: ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 ppsa). Skarżący wskazał, iż skarży "decyzją" Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...]. Wyjaśnić należy, że ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również Kodeks postępowania administracyjnego i inne procedury administracyjne, nie zawierają definicji decyzji. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że przez decyzję rozumie się każdy, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, władczy i jednostronny akt organu administracji, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do imiennie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej (Patrz: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Warszawa 2006, s. 25.). W ocenie Sądu, zaskarżone pismo Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] nie posiada przedstawionych wyżej cech niezbędnych dla zakwalifikowania go jako decyzja administracyjna. Pismo to stanowi jedynie odpowiedź Ministra na skargę skarżącego zatytułowaną "odwołanie" z dnia [...] stycznia 2018 r., udzieloną na podstawie przepisów Działu VIII kpa. Nie posiada ono cech indywidualnego rozstrzygnięcia w sprawie z zakresu administracji publicznej, a jedynie informację w kwestii odwołania skarżącego z dnia [...] stycznia 2018 r. Nie można zatem poczytywać zawartych w nim stwierdzeń jako rozstrzygnięcia w sprawie, które podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wyjaśnić należy, że czynności podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie przepisów Działu VIII K.p.a., odnoszące się do skarg i wniosków, nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym art. 3 § 2 pkt 1-9 ppsa i nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. W związku z powyższym skarga wniesiona na tego rodzaju pismo, niemieszczące się w podanym wyżej zakresie, określonym przez art. 3 ppsa, podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w związku z art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.