II SA/Wa 434/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.), Sędzia WSA - Anna Mierzejewska, Sędzia WSA - Maria Werpachowska, Protokolant - Katarzyna Ciacharowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2009 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i mianowania na stanowisko służbowe - uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymany nią w mocy rozkaz personalny z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], - zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], zwolnił [...] M. N. z dniem [...] grudnia 2007 r. z zajmowanego stanowiska służbowego specjalisty Biura Spraw Wewnętrznych [...] i z dniem [...] stycznia 2008 r. mianował go na stanowisko specjalisty [...] w 6 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 1,65 kwoty bazowej wynoszącej 1493,42 złotych, z uposażeniem zasadniczym w wysokości 2.460 złotych i dodatkiem służbowym w kwocie 675 złotych miesięcznie oraz dodatkiem specjalnym w wysokości 30% kwoty bazowej oraz stwierdzono, że zachowuje on prawo do mnożnika 1,67 kwoty bazowej do czasu uzyskania mnożnika kwoty bazowej wyższego od zachowanego. W uzasadnieniu powołano się na wejście w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 8 lutego 2008 r. zmieniającego rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 24, poz. 149). W wyniku odwołania z dnia 10 marca 2008 r. od powyższego rozkazu, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] uchylił zaskarżony rozkaz i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Komendanta Głównego Policji. W uzasadnieniu podano, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 8 lutego 2008 r., zmieniające rozporządzenie z 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, weszło w życie z dniem 14 lutego 2008 r. i z tym też dniem wszedł w życie znowelizowany załącznik nr 2 do rozporządzenia, który nie zawierał już stanowisk z dodatkowym określeniem "Biura Spraw Wewnętrznych" z wyjątkiem dyrektora tego biura. W tej sytuacji – zdaniem organu – do dnia 13 lutego 2008 r. stanowiska te istniały i dlatego zwolnienie M. N. z zajmowanego stanowiska z dniem [...] grudnia 2007 r. było nieprawidłowe. W tej sytuacji Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. z 2007 r. Dz. U. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 1, § 9 ust. 4 i § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) oraz § 1, § 2, § 3, § 5 pkt 2 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 24, poz. 149), ustalił skarżącemu z dniem [...] stycznia 2008 r. uposażenie w 6 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 1,65 kwoty bazowej wynoszącej 1493,42 złotych, z uposażeniem zasadniczym w wysokości 2.460 złotych i dodatkiem służbowym w kwocie 675 złotych miesięcznie oraz dodatkiem specjalnym w wysokości 30% kwoty bazowej, zachowaniem również prawa do mnożnika 1,67 kwoty bazowej do czasu uzyskania mnożnika kwoty bazowej wyższego od zachowanego i z dniem 13 lutego 2008 r. zwolnił go z dotychczas zajmowanego stanowiska, a z dniem 14 lutego 2008 r. mianował na stanowisko specjalisty [...]. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – wskazano na treść § 6 cytowanego już wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego i stwierdzono, że zaszeregowanie stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup zaszeregowania i odpowiadające im policyjne stopnie etatowe, stawki uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia, a także warunki ich otrzymywania, określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 grudnia 2001 r. w brzmieniu nadanym wspomnianym rozporządzeniem, stosuje się przy ustalaniu wysokości uposażeń przysługujących policjantom od 1 stycznia 2008 r. Skoro zatem rozporządzenie z 8 lutego 2008 r. weszło w życie z dniem 14 lutego 2008 r., to z tym samym wszedł w życie znowelizowany załącznik nr 2, który nie zawiera już stanowisk z dodatkowym określeniem "Biura Spraw Wewnętrznych", z wyjątkiem dyrektora tego biura. Wobec powyższego, do dnia 13 lutego 2008 r., stanowiska służbowe sprzed tej daty istniały. W odwołaniu z dnia 15 grudnia 2008 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, skarżący nie zgodził się z zaskarżonym rozkazem stwierdzając, że został on wydany z naruszeniem prawa i czego konsekwencją jest obniżenie jego stanowiska służbowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 2 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz z dnia [...] grudnia 2008 r. W uzasadnieniu – powołując się na argumenty w nim zawarte – podał, że rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 8 lutego 2008 r., dokonano przeszeregowania stanowisk służbowych, co było związane ze zmniejszeniem ilości grup zaszeregowania policjantów z 19 do 16 i nastąpiło to poprzez połączenie dotychczasowych grup 2 z 3 oraz 4 z 5 i likwidację grupy 16a. Ponadto dotychczasowe stanowiska zostały usunięte z katalogu stanowisk służbowych, zawartego w załączniku nr 2. W dalszej części powołując się na rozkaz organizacyjny Komendanta Głównego Policji z dnia 22 lutego 2008 r. nr 15/08 w sprawie zmian etatowych w Komendzie Głównej Policji organ stwierdził, że stanowisko specjalisty Biura Spraw Wewnętrznych, zaszeregowane uprzednio do 9 grupy, zostało przemianowane na analogiczne stanowisko służbowe specjalisty w Komendzie Głównej Policji z zaszeregowaniem do 6 grupy uposażenia zasadniczego, a powołując się na przepis § 5 pkt 2 znowelizowanego rozporządzenia uznał, że policjant nie został mianowany na niższe stanowisko służbowe od dotychczas zajmowanego, lecz na stanowisko nowe, określone w tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów. Dodał też, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 8 lutego 2008 r. dokonało przebudowy wybranych składników uposażenia policjantów, a modyfikacji uległy zasady otrzymywania dodatku specjalnego, którego maksymalna wysokość została obniżona do 30 % kwoty bazowej. Odnośnie zaś tabeli równorzędnych grup zaszeregowania, stanowiącej załącznik nr 4 do rozporządzenia stwierdzono, że ma on zastosowanie tylko i wyłącznie do policjantów, którym przed dniem 1 stycznia 2008 r. zachowano, na podstawie odrębnych przepisów, prawo do zaszeregowania należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący M. N. zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie art. 38 ustawy o Policji i wniósł o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu natomiast podał, że wobec jej treści obniżono mu stopień etatowy z podinspektora do nadkomisarza, a w konsekwencji naruszono wskazany już wyżej przepis art. 38 ustawy. Innym słowy, stanowisko na jakie został przeniesiony nie jest stanowiskiem równorzędnym w stosunku do stanowiska poprzednio zajmowanego lecz stanowiskiem niższym, a wynika to z obniżenia do 6 grupy zaszeregowania w sytuacji, gdy winna to być grupa 7. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że przeniesienie funkcjonariusza nie nastąpiło na niższe stanowisko służbowe, ale na nowe, analogiczne do poprzednio zajmowanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Wynika z niego zatem, że jest to przepis o charakterze kompetencyjnym, gdyż określono w nim wyłącznie organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nim wymienionych, a nie wskazano kryteriów i merytorycznych przesłanek uzasadniających podejmowanie decyzji w tych sprawach, przy czym nie ulega jednak wątpliwości, iż na podstawie tego przepisu zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego połączone z równoczesnym mianowaniem na inne stanowisko służbowe, może nastąpić wyłącznie na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. Wniosek taki wyciągnąć można a contrario z przepisu art. 38 ust. 1 i 2 ustawy, w których to przepisach wymieniono w sposób wyczerpujący obligatoryjne i fakultatywne przesłanki uzasadniające przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe. Stosując zatem zasady wykładni logicznej, systemowej i celowościowej przy interpretacji powołanych przepisów należy przyjąć, że właściwy komendant jest uprawniony na podstawie tego przepisu do przeniesienia policjanta na równorzędne stanowisko w tej samej miejscowości bez jego zgody (z urzędu) i jest to decyzja uznaniowa, przy czym ramy tego uznania wyznacza przepis art. 7 kpa, a mianowicie interes społeczny (w tym przypadku interes służbowy Policji) oraz słuszny interes policjanta (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2002 r., sygn. akt II SA 3411/01, LEX nr 142354). Kontrola legalności decyzji o zwolnieniu ze stanowiska i mianowania na nowe stanowisko służbowe sprowadza się zatem do zbadania, czy w świetle przepisów regulujących służbę w Policji obecne i dotychczasowe stanowiska są równorzędne, tzn. czy nie doszło do obejścia przepisów prawa dotyczących mianowania policjanta na niższe stanowisko służbowe i w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja wymagań tych nie spełnia. Z tego mianowicie powodu, że decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera w istocie żadnego uzasadnienia, w kwestii zwolnienia skarżącego ze stanowiska specjalisty Biura Spraw Wewnętrznych [...] i mianowania go na stanowisko specjalisty [...], a odnosi się jedynie do problemu wynikającego z uchylenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych wcześniejszego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji. Podobnie rzecz się ma z decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, w uzasadnieniu której poprzestano jedynie na powołaniu przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 8 lutego 2008 r., którym znowelizowano rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego i podano, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 8 lutego 2008 r. dokonało przebudowy wybranych składników uposażenia policjantów, oraz że stanowisko specjalisty Biura Spraw Wewnętrznych zaszeregowane w 9 grupie uposażenia zasadniczego zostało przemianowane na analogiczne stanowisko służbowe specjalisty w Komendzie Głównej Policji, zaszeregowane w 6 grupie uposażenia zasadniczego. Powołując się zaś na § 5 pkt 2 tego znowelizowanego rozporządzenia organ uznał, że policjant nie został mianowany na niższe stanowisko służbowe od dotychczas zajmowanego, lecz na stanowisko nowe, określone w tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów, zaś odnośnie tabeli równorzędnych grup zaszeregowania, stanowiącej załącznik nr 4 do rozporządzenia organ uznał, że ma on tylko zastosowanie do policjantów, którym przed dniem 1 stycznia 2008 r. zachowano, na podstawie odrębnych przepisów, prawo do zaszeregowania należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji posiada – przyznaną mu upoważnieniem ustawowym, zawartym w art. 101 ust. 2 ustawy o Policji – możliwość do określenia w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad otrzymywania oraz wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, uwzględniając grupy zaszeregowania i odpowiadające im stawki uposażenia, zaszeregowanie stanowisk służbowych do poszczególnych grup i odpowiadające im policyjne stopnie etatowe, warunki podwyższania tego uposażenia, a także sposób ustalania jego wzrostu z tytułu wysługi lat. W rozpoznawanej jednak sprawie skarżący został zwolniony ze stanowiska i mianowany na stanowisko wprawdzie na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy, jednakże tak naprawdę podstawą jego zwolnienia i mianowania stanowiły przepisy powołanego rozporządzenia i w istocie organ – zdaniem Sądu – przeniósł skarżącego na niższe stanowisko służbowe od zajmowanego do tej pory, ale powołując się na przepisy rozporządzenia uniknął tym samym rygorów, jakie związane są z możliwością przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe. Oczywistym jest, iż przy zmianie tabeli zaszeregowania stanowisk mogą wystąpić zmiany w zakresie poszczególnych stanowisk, grup uposażenia itp., jak to mało miejsce w omawianym rozporządzeniu. Faktem jest również, że ustawa o Policji nie normuje kwestii z tym związanych, w tym nie zawiera przepisów, które chronią policjantów przed takimi sytuacjami, jednakże nie oznacza to, że organ może, powołując się w istocie na unormowania rozporządzenia, zwalniać policjanta z zajmowanego stanowiska i mianować na inne stanowisko służbowe. Rozporządzenie to bowiem takiej możliwości organowi nie daje, normując jedynie kwestie związane z nazwą stanowiska, grupą zaszeregowania itd., zatem w pozostałym zakresie muszą znaleźć zastosowanie przepisy ustawy, które przewidują przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe, czy też na stanowisko równorzędne. A skoro zaś organ nie powołał w podstawie prawnej art. 38, przewidującego obligatoryjne i fakultatywne możliwości przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe, to wobec tego, a contrario, skarżący został przeniesiony na stanowisko równorzędne i w takiej sytuacji organ miał obowiązek wykazać, że stanowisko to było w istocie równorzędne, zaś nie uczynił tego wskazując w decyzji, że przeniesiony on został na stanowisko nowe, a takiej możliwości ustawa nie przewiduje. Zupełnie bowiem czym innym jest utworzenie nowego stanowiska przepisami rozporządzenia, a zupełnie czym innym zwolnienie policjanta ze stanowiska i mianowanie go na inne stanowisko. Na takie działanie organu nie zezwala ustawa o Policji, zaś organ miał obowiązek stosować się do unormowań zawartych w ustawie, a nie tylko powołać się na przepisy rozporządzenia. Podkreślić raz jeszcze należy, że z zaskarżonej decyzji nie wynika w żaden sposób, dlaczego organ uznał za równorzędne poprzednie i aktualnie zajmowane przez skarżącego stanowiska. Jak wynika bowiem z tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadających im policyjnych stopni etatowych, będącej załącznikiem nr 2 do powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, w brzmieniu z 2006 r., skarżący zajmował poprzednio stanowisko specjalisty Biura Spraw Wewnętrznych [...], zaszeregowane do 9 grupy, ze stopniem etatowym podinspektora, natomiast obecnie został przeniesiony na stanowisko specjalisty [...], z 6 grupą zaszeregowania i stopniem etatowym nadkomisarza i już choćby z tego powodu stanowiska te nie wydają się być równorzędne. Ponadto wskazać należy, że na gruncie poprzednio obowiązującej tabeli zaszeregowania w Komendzie Głównej Policji, istniało zarówno stanowisko specjalisty jak i stanowisko specjalisty Biura Spraw Wewnętrznych, które to stanowiska niewątpliwie nie były wówczas równorzędne. Pod pozycją nr 77 tabeli znajdowało bowiem się stanowisko specjalisty Biura Spraw Wewnętrznych, które usytuowane było o jeden szczebel wyżej (9 grupa), zaś stanowisko eksperta znajdowało się pod pozycją 84 z grupą zaszeregowania 8 i stopniem etatowym nadkomisarza. Ustawa o Policji nie zawiera ani definicji stanowiska służbowego, ani też określenia stanowiska równorzędnego, co nie zmienia faktu, że o równorzędności stanowisk nie stanowi tylko nazwa tego stanowiska czy też grupa zaszeregowania. Niewątpliwie na stanowisko służbowe składa się również stopień etatowy, a skarżącemu wraz ze zwolnieniem go ze stanowiska służbowego, obniżono również stopień etatowy. Zgodnie zaś z art. 52 ustawy o Policji mianowanie na kolejny wyższy stopień następuje stosownie do zajmowanego stanowiska służbowego oraz w zależności od opinii służbowej, a nadanie tego stopnia nie może jednak nastąpić wcześniej niż po przesłużeniu w dotychczasowym stopniu określonego ustawą czasu. Skoro zatem skarżący posiadał poprzednio przypisany do stanowiska służbowego stopień etatowy podinspektora, a obecnie nadkomisarza, to również z tej przyczyny stanowiska te nie są równorzędne. Zatem w świetle powyższego, pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny równorzędności stanowisk mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i powyższe stanowi przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a., bowiem nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję (vide: wyrok NSA z 11 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 703/99, LEX nr 51234). Stwierdzić należy, że o równorzędności stanowiska przesądza nie tylko uposażenie, które jest tylko jednym z elementów pozwalających na ocenę równorzędności stanowisk tymczasowych, a uzasadnienie decyzji nie odnosi się do argumentów skarżącego, czym narusza art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. Przywołane wyżej orzecznictwo NSA pozostaje w tym zakresie w pełni przydatne. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia kryteriów oceny równorzędności w zakresie obydwu stanowisk i zarzutu skarżącego był tym większy, że ustawa o Policji nie definiuje pojęcia "stanowisko równorzędne" (w przeciwieństwie np. do aktualnej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych), choć często się nim posługuje i wiąże z nim określone konsekwencje (np. art. 38 ust. 2 pkt 1 i art. 42 ust. 1). Reasumując, niekwestionowanym prawem Komendanta Głównego Policji jest kształtowanie struktury poszczególnych jednostek organizacyjnych Policji, określanie w ramach art. 1 ust. 2 ustawy o Policji konkretnych zadań Policji oraz ich realizacja przy pomocy odpowiednio wykwalifikowanych funkcjonariuszy i jeśli z tego powodu konieczne jest przeniesienie skarżącego na inne, równorzędne stanowisko służbowe lub nawet niższe, to ustawa stwarza taką możliwość. Jednakże niezbędne jest wykazanie, że zaszły rzeczywiste potrzeby organizacyjne w tym zakresie, wynikające z przyjętego modelu funkcjonowania Policji, oraz że nowe stanowisko faktycznie jest równorzędne. Przyznanie w ustawie uprawnienia do swobodnego kształtowania struktury KGP oraz doboru odpowiednich funkcjonariuszy nie oznacza bowiem prawa do dowolności i dyskrecjonalności podejmowanych rozstrzygnięć i wskazane powyżej przesłanki organ winien zbadać ponownie. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 152 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.