II SA/Wa 434/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Olga Żurawska – Matusiak, Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Małgorzata Kędzielewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2010 r. sprawy ze skargi K. L. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie przekazania wniosku według właściwości - oddala skargę - Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r., wydanym na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Zakładu Emerytalno – Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w W. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] o przekazaniu według właściwości Komendantowi Miejskiemu Policji w [...] wniosku K. L. z dnia 16 marca 2009 r. w sprawie doliczenia do stażu pracy okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców po ukończeniu 16-go roku życia, od którego uzależnione jest świadczenie pieniężne wynikające z art. 117 ustawy o Policji. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podniósł, iż K. L. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] czerwca 1994 r. ze stanowiska [...] w Komendzie Rejonowej Policji w [...]. Wyrokiem z dnia [...] lipca 2008 r., sygn. akt [...] Sąd Apelacyjny w [...] uchylił wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] marca 2008 r., sygn. akt [...] oraz poprzedzającą go decyzję nr [...] Dyrektora Zakładu Emerytalno – Rentowego MSWiA w W. z dnia [...] grudnia 2007 r. odmawiającą uchylenia decyzji [...] z dnia [...] września 2003 r. o odmowie zaliczenia do wysługi emerytalnej okresu pracy w gospodarstwie rolnym i przekazał sprawę organowi emerytalnemu do ponownego rozpoznania. Sąd Apelacyjny w [...] w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] lipca 2008 r. wskazał, iż w razie wątpliwości co do treści wniosku K. L., organ emerytalny powinien zwrócić się do odwołującego o sprecyzowanie żądania, przy czym wskazał, iż wnioskodawca wnosi o zmianę łącznego stażu pracy, a nie wysługi emerytalnej, powołując się przy tym na przepisy zawarte w ustawie o Policji dotyczące świadczenia pieniężnego. Zgodnie z treścią uzasadnienia wyroku Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Zakład Emerytalno – Rentowy MSWiA pismem z dnia 2 marca 2009 r. zwrócił się do K. L. o ponowne określenie żądania, jednocześnie wskazując, w zakresie jakich spraw organ emerytalny jest właściwy. We wniosku z dnia 16 marca 2009 r. K. L. zażądał doliczenia do stażu pracy okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców po ukończeniu 16-go roku życia, od którego zależy świadczenie pieniężne na podstawie art. 117 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.). W dniu [...] czerwca 2009 r. Dyrektor Zakładu Emerytalno – Rentowego MSWiA wydał postanowienie, zgodnie z którym przekazano według właściwości Komendantowi Miejskiemu Policji w [...] wniosek K. L. z dnia 16 marca 2009 r. W dniu 29 czerwca 2009 r. do Zakładu Emerytalno – Rentowego MSWiA wpłynęło zażalenie K. L. z dnia 25 czerwca 2009 r. na powyższe postanowienie, w którym strona zarzuciła niewłaściwe skierowanie do rozpoznania przedmiotowej sprawy Komendantowi Miejskiemu Policji w [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu zarzutów zażalenia K. L., postanowił utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie. Argumentując rozstrzygnięcie organ odwoławczy podniósł, iż według opinii prawnej Zastępcy Dyrektora Departamentu Prawnego MSWiA z dnia [...] grudnia 2009 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pozostaje (zgodnie z art. 17 pkt 3 k.p.a.) organem wyższego stopnia w stosunku do Dyrektora Zakładu Emerytalno – Rentowego MSWiA, a tym samym jest on organem właściwym do rozpoznania zażalenia na postanowienie Dyrektora Zakładu Emerytalno – Rentowego MSWiA o przekazanie sprawy organowi właściwemu. Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261) przełożonym właściwym w sprawach osobowych, tj. sprawach związanych z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem stosunku służbowego oraz wynikającymi z jego treści prawami i obowiązkami policjantów, jest Komendant Główny Policji, komendant wojewódzki (stołeczny) Policji, komendant powiatowy (miejski) Policji, komendant Wyższej Szkoły Policji oraz komendant szkoły policyjnej. Z treści zaś § 30 ust. 1 pkt 25 lit. "c" zarządzenia Nr 1041 Komendanta Głównego Policji z dnia 28 września 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji (Dz. Urz. KGP Nr 18, poz. 135 ze zm.) wynika, że do zakresu działania komendy powiatowej Policji należy w szczególności wykonywanie zadań w zakresie spraw osobowych policjantów i pracowników. Na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) z dniem 1 stycznia 1999 r. komenda rejonowa Policji jako jednostka organizacyjna mająca siedzibę w mieście będącym siedzibą władz miasta na prawach powiatu i powiatu mającego siedzibę władz w tym mieście stała się miejską jednostką organizacyjną wykonującą zadania na obszarze tego miasta i powiatu, stanowiącą aparat pomocniczy komendanta miejskiego Policji. Ponadto zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, z dniem 1 stycznia 1999 r. osoby pełniące obowiązki komendanta powiatowego (miejskiego) Policji przejmują wykonywanie kompetencji wynikających ze stosunku służbowego lub stosunku pracy odpowiednio wobec policjantów i pracowników dotychczasowych komend rejonowych, które miały siedziby na obszarze powiatu łub miasta na prawach powiatu. Według informacji uzyskanych z Komendy Głównej Policji K. L. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] czerwca 1994 r. ze stanowiska [...] w Komendzie Rejonowej Policji w [...]. Zatem w zakresie ustalenia wysokości świadczenia pieniężnego K. L. na podstawie art. 117 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz wysługi lat, o której mowa w art. 101 ust. 1 ww. ustawy o Policji, organem właściwym jest Komendant Miejski Policji w [...]. Postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2010 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez K. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zobowiązanie Ministra do rozpoznania sprawy zgodnie z przepisami k.p.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania wg obowiązujących przepisów. Zarzucając Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji "przyjęcie błędnego stanu prawnego" i niezastosowanie właściwych przepisów k.p.a. skarżący podniósł, iż organ zajął stanowisko na podstawie informacji uzyskanej z Komendy Głównej Policji bez powiadomienia skarżącego o tym fakcie, jak przewiduje art. 106 § 2 k.p.a. Natomiast zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służyło skarżącemu zażalenie. Ten obligatoryjny tryb nie był zachowany i skarżący został pozbawiony czynnego udziału w postępowaniu w myśl art. 10 § 1 k.p.a. Dlatego skarżący nie mógł zająć stanowiska dowodowego, zgodnie z art. 81 k.p.a., aby wskazać okoliczność faktyczną, ponieważ skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów w tym zakresie. Dowodem niespornym jest, że to Komendant Wojewódzki Policji w [...] mianował skarżącego na ostatnie zajmowane stanowisko służbowe rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. oraz zwolnił ze służby w Policji skarżącego rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. Dlatego po reformie administracyjnej właściwym do rozpoznania wniosku strony z dnia 5 czerwca 2009 r., w ocenie skarżącego, jest Komendant Wojewódzki Policji [...] W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ wskazał, iż w prowadzonym postępowaniu nie uzyskiwano stanowiska innego organu w przedmiocie rozstrzygnięcia i nie prowadziło to do zastosowania przepisu art. 106 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej są zobowiązane do przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Jest to powinność organu do przestrzegania przepisów określających właściwość rzeczową i miejscową organu. Natomiast z treści art. 20 k.p.a. wynika, że właściwość rzeczowa to upoważnienie bądź zobowiązanie określonego organu, wynikające z przepisów prawa, do załatwienia określonej kategorii spraw administracyjnych. Oznacza to, że organ administracji publicznej winien dokonać oceny podania wnoszonego przez stronę także pod kątem swojej właściwości do rozpoznania konkretnej sprawy. Z tych względów organ administracji publicznej ma obowiązek zbadać treść żądania w celu ustalenia własnej właściwości, ewentualnie ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia sprawy. Z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że żądanie skarżącego zostało precyzyjnie ustalone. Skarżący wnosi o doliczenie do stażu pracy (w służbie mundurowej wysługi lat) okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców po ukończeniu 16-go roku życia, od którego zależy świadczenie pieniężne, bądź alternatywnie świadczenie emerytalne, o którym mowa w art. 117 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.). Zgodnie z art. 117 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej, zwolnionemu ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 4, wypłaca się co miesiąc przez okres roku po zwolnieniu ze służby świadczenie pieniężne w wysokości odpowiadającej uposażeniu zasadniczemu wraz z dodatkami o charakterze stałym, pobieranymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Ust. 2 powołanego artykułu stanowi zaś, iż policjantowi uprawnionemu do świadczenia określonego w ust. 1, który nabył prawo do zaopatrzenia emerytalnego, przysługuje prawo wyboru jednego z tych świadczeń. Niewątpliwie na wysokość ww. świadczenia ma wpływ m.in. wysługa lat, o czym stanowi art. 101 ust. 1 powołanej ustawy pragmatycznej, albowiem wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Zaś na podstawie § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego (w tym pracy w gospodarstwie rolnym). Wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składowe ustala komórka organizacyjna jednostki Policji właściwa do spraw kadr na dzień przyjęcia policjanta do służby. Zasada ta ma zastosowanie odpowiednio w przypadku zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów - § 5 powołanego wyżej rozporządzenia. Ustalając właściwość rzeczową organu władnego rozpatrzyć wniosek skarżącego należy mieć na uwadze wydane na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy o Policji rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, albowiem żądanie skarżącego należy do kategorii spraw osobowych w rozumieniu § 1 pkt 4 tego rozporządzenia (są to sprawy związane z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem stosunku służbowego oraz wynikającymi z jego treści prawami i obowiązkami policjantów). Przepis § 1 pkt 3 i 5 ww. rozporządzenia określa, iż przez komórkę organizacyjną właściwą w sprawach osobowych należy rozumieć komórkę organizacyjną właściwą do spraw kadr w Komendzie Głównej Policji, komendzie wojewódzkiej (stołecznej) Policji, komendzie powiatowej (miejskiej) Policji, Wyższej Szkole Policji oraz szkole policyjnej; zaś przełożony właściwy w sprawach osobowych to Komendant Główny Policji, komendant wojewódzki (stołeczny) Policji, komendant powiatowy (miejski) Policji, komendant Wyższej Szkoły Policji oraz komendant szkoły policyjnej. Tryb załatwienia sprawy osobowej reguluje § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia, stanowiąc, iż kierownik komórki organizacyjnej właściwej w sprawach osobowych przygotowuje sprawy osobowe do załatwienia lub zaopiniowania przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Skarżący nie kwestionuje, iż przed zwolnieniem ze służby w Policji pełnił służbę na stanowisku [...] w Komendzie Rejonowej Policji w [...], a więc sprawami osobowymi skarżącego zajmowała się komórka organizacyjna do spraw kadr w tej właśnie Komendzie. W dniu 1 stycznia 1999 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), która zakończyła byt prawny komend rejonowych Policji i wprowadziła nową strukturę organizacyjną Policji, uwzględniającą reformy ustrojowe państwa w sferze samorządowej. W miejsce Komendy Rejonowej Policji w [...] powstała Komenda Powiatowa Policji w [...] (art. 30 ust. 2 powołanej ustawy). Na podstawie art. 33 ust. 2 tej ustawy Komendant Powiatowy Policji w [...] przejął dotychczasowe kompetencje Komendanta Rejonowego Policji w [...], w tym kompetencje przełożonego w sprawach osobowych podległych mu policjantów, albowiem w świetle powołanego przepisu, z dniem 1 stycznia 1999 r. osoby pełniące obowiązki komendanta powiatowego (miejskiego) Policji przejmują wykonywanie kompetencji wynikających ze stosunku służbowego (a więc i spraw osobowych, o czym szczegółowiej stanowi powołany przez organ wewnętrznie obowiązujący przepis § 30 ust. 1 pkt 25 lit. "c" zarządzenia Nr 1041 Komendanta Głównego Policji z dnia 28 września 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji; opublikowanego w Dz. Urz. KGP Nr 18, poz. 135 ze zm.) lub stosunku pracy odpowiednio wobec policjantów i pracowników dotychczasowych komend rejonowych i komisariatów, które miały siedziby na obszarze powiatu lub miasta na prawach powiatu. Zatem obecnie, przełożonym właściwym w sprawie osobowej skarżącego, określonej we wniosku z dnia 16 marca 2009 r., jest Komendant Powiatowy Policji w [...], albowiem to ten organ Policji przejął obowiązki Komendanta, któremu podlegał skarżący policjant w dniu rozwiązania stosunku służbowego. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, iż zgodnie z art. 106 ust. 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Powołany przepis, wbrew twierdzeniu skarżącego, nie mógł mieć zastosowania w postępowaniu zakończonym wydaniem postanowienia o przekazaniu wniosku strony do rozpoznania organowi właściwemu w sprawie. Przedmiotowe postępowanie ma charakter uboczny i nie służy załatwieniu sprawy co do jej istoty. Nie mamy w tym przypadku do czynienia z procesem wydawania decyzji administracyjnej przy współdziałaniu różnych organów administracji publicznej. Obowiązek współdziałania wynika bowiem wprost z przepisów prawa materialnego. W badanym zaś przypadku, nie sposób doszukać się takiej regulacji prawnej. Wobec powyższego, nie można uznać, że skarżący został pozbawiony uprawnień strony określonych w art. 10 i art. 81 k.p.a., na skutek zaniechania wydania postanowienia w trybie art. 106 § 5 k.p.a., na które służy zażalenie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.