II SA/Wa 436/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Iwona Maciejuk, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z powierzenia obowiązków służbowych - oddala skargę - Komendant Główny Straży Granicznej, na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1402) w dniu [...] listopada 2014 r. wydał rozkaz personalny nr [...], którym odwołał z dniem 30 listopada 2014 r. J.S. z powierzenia obowiązków służbowych na stanowisku [...] Zespołu [...]. Organ, na podstawie art. 108 § 1 Kpa, nadał rozkazowi rygor natychmiastowej wykonalności. Komendant Główny Straży Granicznej, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, w dniu [...] stycznia 2015 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy poprzedzający rozkaz personalny. Organ w uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej funkcjonariusz został z dniem 1 kwietnia 2014 r. przyjęty do służby stałej w Straży Granicznej i mianowany w [...] Komendy Głównej Straży Granicznej na stanowisko [...] w [...] Sekcji [...]. Rozkazem tym, na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej funkcjonariuszowi powierzono od dnia 1 kwietnia 2014 r. do dnia 31 marca 2015 r. pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku [...] w Zespole [...]. W dniu 14 listopada 2014 r. funkcjonariusz zgłosił pisemne wystąpienie ze służby, określając jego termin na dzień 6 lutego 2015 r. Organ odwoławczy podkreślił, że funkcjonariusz Straży Granicznej pełniący w niej służbę podlega szczegółowym unormowaniom kształtującym jej przebieg i charakter. Stosunek służbowy funkcjonariusza ma charakter stosunku administracyjnoprawnego, który charakteryzuje się przede wszystkim tym, iż to Komendant Główny Straży Granicznej jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną każdego funkcjonariusza. Podstawę materialnoprawną rozkazu personalnego o odwołaniu z obowiązku pełnienia obowiązków służbowych stanowi art. 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, zgodnie z którym funkcjonariuszowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku na czas nieprzekraczający 12 miesięcy. Z przepisu tego wynika, że powierzenie obowiązków służbowych ma charakter czasowy, a decyzja ma charakter uznaniowy. Przed jej podjęciem organ ma obowiązek kierowania się słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Komendant Główny Straży Granicznej podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie podjął niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy niezbędny do wydania decyzji. Wydanie rozkazu personalnego było podyktowane potrzebami służby związanymi z realizacją zadań na stanowisku powierzonemu funkcjonariuszowi, jak również koniecznością przywrócenia funkcjonariusza na stanowisko, na które został mianowany w Straży Granicznej w związku z jego przeniesieniem z Policji do pełnienia służby w Straży Granicznej. Zaistniała trudna sytuacja kadrowa w komórce organizacyjnej Straży Granicznej, w której funkcjonariusz miał pełnić służbę, związana była z faktem delegowania innego funkcjonariusza tej komórki do pełnienia służby poza granicami państwa w okresie od dnia 1 grudnia 2014 r. do dnia 30 listopada 2015 r. W związku z powyższym nastąpiła konieczność odwołania funkcjonariusza z pełnienia obowiązków służbowych na stanowisku [...] w Zespole [...] j i skierowanie go do pełnienia służby na stanowisku [...] w [...] Sekcji [...], do której został przeniesiony ze służby w Policji na mocy rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2014 r. Konieczność powrotu funkcjonariusza do służby na stanowisko przed powierzeniem mu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, spowodowana była koniecznością zapewnienia właściwej pracy komórki organizacyjnej Straży Granicznej, w której miał on pełnić służbę po przeniesieniu ze służby w Policji. W ramach posiadanych uprawnień, organ mógł skrócić okres powierzenia funkcjonariuszowi obowiązków służbowych na innym stanowisku na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. J.S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozkaz personalny nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2015 r. Pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi, że naruszył następujące przepisy: 1. art. 156 Kpa, poprzez wydanie decyzji bez podstawy materialno - prawnej do załatwienia w drodze decyzji sprawy w przedmiocie odwołania z powierzenia obowiązków; 2. art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem Komendant Główny Straży Granicznej powinien uchylić poprzedzający rozkaz personalny i umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak materialnego przepisu kompetencyjnego; 3. art. 16 § 1 Kpa w zw. z art. 140 Kpa, poprzez utrzymanie w mocy rozkazu poprzedzającego przed dniem 31 marca 2015 r. w trybie zwykłym i tym samym nieuprawnione zaingerowanie w treść ostatecznej decyzji, korzystającej z przymiotu trwałości; 4. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 Kpa w zw. z art 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dostatecznie zindywidualizowanych przesłanek zastosowania skrócenia powierzenia obowiązków służbowych; 5. art. 108 § 1 w zw. z art. 140 Kpa i art. 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, poprzez nadanie rozkazowi rygoru natychmiastowej wykonalności. Pełnomocnik skarżącego podnosząc powyższe zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i utrzymanego nią w mocy rozkazu poprzedzającego ewentualnie o ich uchylenie i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W tym miejscu podać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2015 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast art. 3 § 1 powołanej ustawy stanowi, że sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W świetle powyższych kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1402), funkcjonariuszowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku na czas nie przekraczający 12 miesięcy. W okresie tym funkcjonariuszowi przysługuje uposażenie stosownie do powierzonego stanowiska, lecz nie niższe od dotychczasowego. Z przytoczonego powyżej przepisu i użytego w nim określenia "może powierzyć" wynika, że decyzja wydana na podstawie tego przepisu (tak w przedmiocie powierzenia obowiązków, jak i ich odwołania), ma charakter uznaniowy. Ustawodawca w ten sposób zapewnił organowi prawo do kształtowania polityki kadrowej, w szczególności związanej z potrzebami realizacji przez funkcjonariuszy zadań ustawowych Straży Granicznej. Uznaniowość ta nie oznacza jednak dowolności w podejmowaniu decyzji, bowiem jej granice zakreśla z jednej strony termin określony w art. 41 ust.1 ustawy o Straży Granicznej, a z drugiej zasady postępowania administracyjnego określone w Kpa. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie Komendant Główny Straży Granicznej przestrzegał powyższych przepisów i podjął niezbędne działania do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, znajdującego swoje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Organ, zarówno powierzając skarżącemu obowiązki służbowe, jak i odwołując go z tego obowiązku, powołał się na potrzeby służbowe i związaną z tym potrzebą zapewnienia ciągłości realizacji zadań służbowych na stanowisku, na które skarżący został mianowany. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji mieści się w kryteriach określonych w art. 107 § 3 Kpa. Sąd za prawidłowe uznał działanie organu związane z odwołaniem skarżącego z powierzenia obowiązków służbowych przed upływem terminu określonego w art. 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej w związku ze złożeniem przez niego w dniu 14 listopada 2014 r. pisemnego wniosku o zwolnienie ze służby z dniem 6 lutego 2015 r. W zaistniałej sytuacji trudno przyjąć, że cel powierzenia skarżącemu obowiązków służbowych zostałby zrealizowany. Nie zawsze bowiem potrzeba zapewnienia właściwej realizacji zadań przez organ jest zbieżna z interesem indywidualnym funkcjonariusza, a w szczególności w sytuacji gdy funkcjonariusz chce odejść ze służby na znacznie korzystniejszych warunkach finansowych i otrzymać z tego tytułu wyższe świadczenie emerytalne. W świetle powyżej przedstawionego stanowiska Sąd stwierdził, że zarzuty podniesione w skardze są całkowicie niezasadne. Żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w związku z jej wydaniem bez podstawy prawnej jest całkowicie nieuzasadnione. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisu prawa materialnego, który z oczywistych względów stanowił jej podstawę prawną. Twierdzenie pełnomocnika skarżącego, że w wyniku wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego rozkazu personalnego doszło do "zaingerowania w treść ostatecznej decyzji, korzystającej z przymiotu trwałości" jest co najmniej niejasne. Wyjaśnić bowiem należy, że rozkaz personalny nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2014 r. z przymiotu takiego nie korzystał i na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej mógł zostać zmieniony w każdym czasie, oczywiście pod pewnymi proceduralnymi warunkami, o których była mowa powyżej. Zatem do jego zmiany nie miał zastosowania tryb nadzwyczajny wszczynany na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Nadanie rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 Kpa, Sąd uznał za zasadne, gdyż w sprawie zaistniały przesłanki w nim określone. Organ nie naruszył również określonych w skardze przepisów postępowania i z całą pewnością nie było podstaw do uchylenia poprzedzającego rozkazu personalnego i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.