II SA/Wa 437/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Protokolant Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi Z.S. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego dotyczącego zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do rezerwy - oddala skargę - Z.S. pismem z dnia 14 września 2006 r. wystąpił do Dowódcy Wojsk Lądowych z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, w trybie art. 156 § 1 w związku z art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.); powoływanej dalej jako kpa, decyzji Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] w przedmiocie wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez organ wojskowy oraz rozkazu personalnego Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia go z zawodowej służby wojskowej w wyniku upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania od decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] października 2006 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego z dnia [...] marca 2003 r. w sprawie wypowiedzenia żołnierzowi stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Dowódca Wojsk Lądowych decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] oraz rozkazu personalnego Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego z dnia [...] września 2003 r. nr [...]. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania, uchylił decyzję Dowódcy Wojsk Lądowych, w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego z dnia [...] września 2003 r., a w pozostałej części tj. odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego z dnia [...] marca 2003 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Od wyżej wskazanej decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2007 r. skarżący wniósł skargę do sądu administracyjnego w części dotyczącej utrzymania nią w mocy decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] marca 2007 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego z dnia [...] marca 2003 r. Po powtórnym rozpatrzeniu wniosku z dnia 14 września 2006 r. w zakresie rozkazu personalnego Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego z dnia [...] września 2003 r. nr [...], Dowódca Wojsk Lądowych decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowego rozkazu Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 157 § 1 kpa. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania Z.S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ uzasadniając wskazał, że rozkaz Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego z dnia [...] września 2003 r., którym zwolniono żołnierza z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] września 2003 r. i przeniesiono do rezerwy wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego, dokonanego przez organ wojskowy, wydano zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa na podstawie art. 74 ust. 1 i art. 75 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 78 ust. 2 pkt 3 oraz art. 79 ust. 4 i 6 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.), art. 14 ustawy z dnia 25 maja 2001 r. o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sił Zbrojnych RP w latach 2001-2006 (Dz. U. z 2001 r. Nr 76, poz. 804), § 122 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych, (Dz. U. z 1997 r. Nr 7, poz. 38). Zwolnienie z zawodowej służby wojskowej nastąpiło w skróconym - na wniosek żołnierza - terminie wypowiedzenia. Ponadto podano, iż przedmiotowy rozkaz z dnia [...] września 2003 r. został wydany przez właściwy organ wojskowy, zgodnie z dyspozycją § 137 ust. 4 powołanego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych, w myśl którego egzemplarz wypowiedzenia z potwierdzeniem doręczenia żołnierzowi zawodowemu dowódca jednostki wojskowej przesyła do organu zwalniającego w celu wydania - dla celów ewidencyjnych - rozkazu personalnego o zwolnieniu tego żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Organ wskazał, iż powołany wyżej rozkaz personalny, zgodnie z zamieszczonym w nim pouczeniem, został wydany jedynie dla celów ewidencyjnych - porządkowych na użytek wewnętrzny organów wojskowych, a jego charakter polegał na prawidłowym unormowaniu aktualnego stanu służby. Zdaniem Ministra Obrony Narodowej, przedmiotowy rozkaz personalny nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i nie podlega kontroli sądowej. Powołano się na stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2002 r. sygn. akt OSA 9/01 wydanej w składzie siedmiu sędziów, w którym Sąd zwrócił uwagę, że na gruncie § 137 wskazanego rozporządzenia mamy, co prawda, do czynienia w tej samej sprawie, rozstrzyganej na podstawie art. 78 ust. 2 pragmatyki wojskowej, z dwoma rozkazami personalnymi (decyzjami) o zwolnieniu, jednakże tylko pierwszy z nich (wypowiedzenie) jest rozkazem - decyzją administracyjną wywołującą skutki w sferze zewnętrznej, natomiast drugi jest podejmowany na użytek wewnętrzny, dla celów ewidencyjnych, porządkowych i w związku z tym nie podlega kontroli sądowej. W skardze do Sądu Z.S. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2008 r. oraz decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wnoszący skargę wskazał, że w uzasadnieniu wniosku z dnia 14 września 2006 r. nie poruszał kwestii stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego z dnia [...] września 2003 r. We wniosku tym żądał jedynie stwierdzenia nieważności decyzji wypowiadającej stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej, a nie rozkazu personalnego z dnia [...] września 2003 r. wydanego dla celów ewidencyjnych. W konsekwencji, jego zdaniem doszło do wydania decyzji w nieistniejącym postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji nie stwierdził, aby Minister Obrony Narodowej naruszył przepisy prawa materialnego, ewentualnie przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga zatem nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 157 § 3 kpa, zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Oznacza to, że wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wyklucza możliwość wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji składa się z dwóch etapów. Pierwszy etap to postępowanie wstępne, które zmierza do ustalenia czy to postępowanie jest dopuszczalne i kończy się wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania, gdy zachodzą warunki formalnoprawne, bądź decyzją o odmowie wszczęcia, gdy warunki te nie zostały spełnione. Na podstawie art. 157 § 3 kpa orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Niedopuszczalność przedmiotowa zachodzi w szczególności wtedy, gdy: a) strona wystąpi z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności nie decyzji administracyjnej, lecz innej formy działania administracji, np. umowy cywilnej, czynności materialno-technicznej, zaświadczenia, ugody administracyjnej; b) żądanie wszczęcia postępowania dotyczy co prawda decyzji administracyjnej, ale takiej, która już wcześniej została wyeliminowana z obrotu prawnego; c) żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji lub postanowienia, które jeszcze nie zostały wydane; d) żądanie zostało oparte na przesłankach stanowiących podstawę do uruchomienia innych trybów nadzwyczajnych postępowania. Do grupy przyczyn o charakterze podmiotowym należy m.in. brak zdolności prawnej czy też oczywisty brak legitymacji po stronie wnioskodawcy (por. A. Matacz, G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matacz, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Zakamycze 2005, komentarz do art. 157). W ocenie Sądu należy podkreślić, że z treści wniosku Z.S. z dnia 14 września 2006 r., sporządzonego przez profesjonalnego pełnomocnika, jednoznacznie wynikała jego intencja, tj. żądanie stwierdzenia nieważności zarówno decyzji Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] w przedmiocie wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej jak i rozkazu personalnego Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego z dnia [...] września 2003 r. nr [...] wydanego dla celów ewidencyjnych, w przedmiocie zwolnienia [...] z zawodowej służby wojskowej w wyniku upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego. Stosownie do § 137 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych, dokonanie wypowiedzenia stosunku służbowego przez organ wojskowy mogło nastąpić w przypadkach określonych w art. 78 ust. 2 ustawy pragmatycznej, na wniosek dowódcy jednostki wojskowej skierowany do organu zwalniającego żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Jeżeli organ zwalniający (w odniesieniu do [...] - dowódca okręgu wojskowego) uznał zasadność wniosku, o którym mowa w ust. 1, dokonywał wypowiedzenia stosunku służbowego (...). Następnie dowódca jednostki wojskowej doręczał żołnierzowi zawodowemu za pokwitowaniem odbioru wypowiedzenie ustalające datę, od której biegł okres wypowiedzenia (§ 137 ust. 3). Egzemplarz wypowiedzenia z potwierdzeniem, o którym mowa w ust. 3, dowódca jednostki wojskowej przesyłał do organu zwalniającego w celu wydania - dla celów ewidencyjnych - rozkazu personalnego o zwolnieniu tego żołnierza z zawodowej służby wojskowej (§ 137 ust. 4). Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że do oceny charakteru prawnego decyzji wydawanej na podstawie § 137 ust. 4 powołanego rozporządzenia ma zastosowanie argumentacja przedstawiona w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2002 r., sygn. akt OSA 9/01, ONSA 2002/3/97. Rozporządzenie mówiło o dwóch rozkazach: rozkazie personalnym o wypowiedzeniu stosunku służbowego i rozkazie personalnym o zwolnieniu wydawanym do celów ewidencyjnych, nie wyjaśniając, czym różnią się od siebie. Na uwagę zasługuje to, że przepisy rozporządzenia przewidywały obowiązek doręczenia żołnierzowi "właściwego" rozkazu personalnego o wypowiedzeniu (§ 137 ust. 3), nie przewidywały natomiast wprost obowiązku doręczenia mu rozkazu wydanego do celów ewidencyjnych. Cel ewidencyjny oznacza jedynie zarejestrowanie faktu, iż żołnierz został zwolniony (stosunek służbowy został rozwiązany), a nie zwolnienie powodujące rozwiązanie stosunku służbowego. Na gruncie tego rozporządzenia mamy więc do czynienia w tej samej sprawie, rozstrzyganej na podstawie art. 78 ust. 2 pragmatyki, z dwoma rozkazami personalnymi, ale tylko pierwszy z nich jest rozkazem - decyzją administracyjną wywołującą skutki w sferze zewnętrznej, natomiast drugi jest wydawany na użytek wewnętrzny, do celów ewidencyjnych, porządkowych i w związku z tym nie podlega kontroli sądowej. Skoro zatem skarżący domagał się wszczęcia postępowania nadzorczego wobec rozkazu personalnego Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego z dnia [...] września 2003 r. wydanego dla celów ewidencyjnych (co oznacza jedynie zarejestrowanie faktu, że żołnierz został zwolniony z zawodowej służby wojskowej) i niemającego charakteru decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 kpa, to zasadnie organ odmówił z przyczyn przedmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego rozkazu personalnego. Z wydanej decyzji wynika, więc w sposób oczywisty, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego z dnia [...] września 2003 r. nie zostało w ogóle wszczęte, a wobec tego nie ma wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia w sprawie złożonego przez skarżącego na etapie postępowania odwoławczego jak też w skardze oświadczenie, iż nie wnosił żądania w tym przedmiocie. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego, przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi oraz w sytuacji określonej w art. 201 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.