II SA/Wa 437/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Eugeniusz Wasilewski (spr.), Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi P. Z. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty uposażenia wraz z odsetkami uchyla zaskarżoną decyzję. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. P.Z. wystąpił do Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z wnioskiem o wypłatę uposażenia wynikającego z zajmowanego przed zwolnieniem stanowiska służbowego oraz dodatkami o charakterze stałym, za okres od dnia zwolnienia ze służby tj. [...] czerwca 2010 r. do dnia stawienia się do służby tj. do dnia [...] października 2014 r. wraz z odsetkami naliczonymi od dnia uprawomocnienia się decyzji Szefa CBA nr [...] z dnia [...] września 2014 r.. Żądanie wypłaty uposażenia wraz z odsetkami wnioskodawca wywiódł z faktu wydania przez Szefa CBA w dniu [...] września 2014 r. decyzji nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. w sprawie zwolnienia ze służby w CBA. W odpowiedzi na powyższy wniosek, Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], powołując się na treść przepisów art. 89 ust. 1 i 2 oraz art. 102 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (tj. Dz. U. z 2011 r., poz. 1411) stwierdził, iż prawo do świadczeń pieniężnych jest powiązane z faktem pełnienia służby, a nie tylko pozostawania w służbie. Co do zasady, niewykonywanie służby, poza wypadkami kiedy funkcjonariusz zachowuje w określonych sytuacjach prawo do uposażenia (np. urlop wypoczynkowy), pozbawia funkcjonariusza prawa do uposażenia. Prawo do uposażenia przysługuje w związku z faktycznym wykonywaniem zadań służbowych. Jednocześnie podkreślił, że w niniejszej sprawie bezspornym jest, co wynika z oświadczeń znajdujących się w aktach osobowych, że w omawianym okresie wnioskodawca był zatrudniony w N., a gotowość do pełnienia służby zgłosił pismem z dnia 31 maja 2014 r., doręczonym Szefowi CBA w dniu 4 czerwca 2014 r. Bezspornym pozostaje również podjęcie przez Szefa CBA, niezwłocznie po zakończeniu postępowania sądowego, działań zmierzających do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji personalnej Szefa CBA nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie zwolnienia wnioskodawcy ze służby oraz podjęcie szeregu innych czynności mających na celu umożliwienie faktycznego pełnienia służby. Biorąc powyższe pod uwagę Szef CBA stwierdził, iż wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Pismem z dnia 19 grudnia 2014 r. P.Z. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie na podstawie art. 89 pkt 1 ust. 1 i 2 oraz art. 102 ustawy o CBA decyzji administracyjnej dotyczącej wypłaty należnego uposażenia, za okres od dnia zwolnienia ze służby tj. [...] czerwca 2010 r. do dnia stawienia się do służby tj. [...] października 2014 r. wraz z odsetkami naliczonymi od dnia uprawomocnienia się decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby. Wskazał, iż pismo Szefa CBA nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. spełnia wszystkie cechy decyzji administracyjnej pomimo, że nie zawiera niektórych elementów przewidzianych w art. 107 § 1 kpa. Decyzja ta w swojej treści narusza jednak przepisy art. 89 pkt 1 ust. 1i 2 oraz art. 102 ustawy o CBA. Skarżący podniósł, iż przez cały czas po zwolnieniu ze służby pozostawał w gotowości do jej pełnienia, co m.in. potwierdza fakt złożenia do Szefa CBA wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby. W odpowiedzi na powyższy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, Szef Centralnego biura Antykorupcyjnego pismem nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. poinformował wnioskodawcę, iż podtrzymuje w całości swoje stanowisko wyrażone w piśmie nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. stanowiącym odpowiedź na pismo z dnia 4 listopada 2014 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. P.Z. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 89 ust. 1 i 2 oraz art. 102 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym i wniósł o uchylenie wydanych decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że wskazane w skardze decyzje, pomimo niezachowania wymagań formalnych posiadają charakter decyzji administracyjnej i mogą być poddane kontroli sądowoadministracyjnej. Skarżący podniósł, że stwierdzenie nieważności decyzji rozwiązującej stosunek służbowy funkcjonariusza mocą aktu deklaratoryjnego, jakim jest decyzja stwierdzająca nieważność, wywołuje skutek wsteczny w postaci prawa do uposażenia za okres od dnia rozwiązania stosunku służbowego do dnia, w którym decyzja o stwierdzeniu nieważności stała się ostateczną. Stąd też wysokość swojego żądania opiera na iloczynie wysokości uposażenia, które pobierał w dniu zwolnienia ze służby, będąc zatrudnionym na stanowisku " [...]" z uposażeniem miesięcznym wraz z dodatkami o charakterze stałym w kwocie [...] zł oraz ilości miesięcy (wg skarżącego 52 miesiące), jakie upłynęły od dnia [...] czerwca 2010 r. do dnia, w którym decyzja o stwierdzeniu nieważności stała się ostateczną, tj. do dnia [...] października 2014 r. Niewypłacenie żądanej kwoty roszczenia w dniu, w którym stało się ono wymagalne, powoduje natomiast, zdaniem skarżącego, powstanie prawa do odsetek liczonych od dnia następnego po dniu, w którym decyzja o stwierdzeniu nieważności stała się ostateczna, (czyli od dnia [...] października 2014 r.). W odpowiedzi na skargę Szef CBA wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż skarga nie posiada usprawiedliwionych podstaw. W obszernym uzasadnieniu organ wywiódł, iż wydając w dniu [...] stycznia 2015 r. zaskarżoną decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] o odmowie wypłaty uposażenia wraz z odsetkami, uczynił to zgodnie z przepisami ustawy mającej zastosowanie w rozstrzygnięciu tej sprawy, dokonując właściwej wykładni jej przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że zachodzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie jednakże z przyczyn odmiennych aniżeli w niej podniesione. W sprawie strony nie kwestionują, że pisma Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] grudnia 2014 r. i [...] stycznia 2015 r., w których organ odnosi się do wniosków skarżącego, stanowią decyzję administracyjną. Powyższe nie zwolniło jednak Sądu z oceny, czy pisma te spełniają wymogi decyzji administracyjnej określonej w art. 107 § 1 kpa. Dokonując takiej oceny Sąd miał na uwadze stanowisko doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego w tym przedmiocie. W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o istocie aktu prawnego przesądza jego treść, a nie forma lub nazwa. Decyzją administracyjną jest zatem pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji, również nie mające wszystkich elementów decyzji określonych w art. 107 k.p.a., jeżeli pochodzi od organu administracji, skierowane jest na zewnątrz systemu administracji publicznej i w sposób władczy rozstrzyga o prawach lub obowiązkach prawnych osób (fizycznych lub prawnych) w sprawie indywidualnej, choćby dla rozstrzygnięcia takiego brak było podstawy prawnej. Do elementów niezbędnych do uznania pisma za decyzję w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego zaliczono zatem: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (teza druga wyroku NSA z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81 – OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169; uchwała SN z 5 lutego 1988 r., III AZP 1/88 – OSPiKA 1989, nr 3, poz. 59; teza druga wyroku NSA z 21 lutego 1994 r., I SAB 54/93 – OSP 1995, nr 11, poz. 222. Jednym z warunków poprawności decyzji jest istnienie wewnętrznej spójności między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem prawnym i faktycznym. Jedynie w przypadku istnienia takiej spójności można powiedzieć o decyzji, że rozstrzyga konkretną sprawę. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedmiotowe pisma Szefa CBA powyższe wymogi spełniają. Pisma te zawierają rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej decyzją administracyjną, pochodzą od organu administracji publicznej, skierowane są na zewnątrz i w sposób władczy rozstrzygają w sprawie dotyczącej uposażenia funkcjonariusza CBA. Od decyzji Szefa CBA z dnia [...] grudnia 2014 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozstrzygnięcie sprawy. Do wniosku tego, jak stanowi przepis art. 127 § 3 kpa, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Funkcją odwołania jest doprowadzenie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji przez ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Oznacza to, iż organ odwoławczy powinien rozpatrzyć sprawę na nowo w jej całokształcie, tzn. w ramach swoich uprawnień kontrolnych, ma obowiązek ocenić materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym. Organ ma także obowiązek dokonać kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji pierwszoinstancyjnej. W rozpoznawanej sprawie Szef CBA, rozpoznając sprawę po raz drugi, w żadnym zakresie nie odniósł się do zarzutów skarżącego zawartych w jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Oceny tej nie może zmienić argumentacja powołana przez organ w odpowiedzi na skargę. Odpowiedź na skargę jest jedynie pismem procesowym i nie może konwalidować wad prawnych zaskarżonej decyzji. Zasadnym było zatem uchylenie zaskarżonej decyzji celem ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez Szefa CBA. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w wyroku.