II SA/Wa 437/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędziowie WSA Janusz Walawski, Andrzej Kołodziej, , Protokolant st. sekr. sąd. Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2016 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie kombatanckiej emerytury w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. [...], na podstawie art. 16 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1206 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] czerwca 2015 r. o przyznanie w drodze wyjątku emerytury kombatanckiej przyznał J. J. kombatancką emeryturę w drodze wyjątku. Stwierdził, że prawo do emerytury powstaje od pierwszego dnia miesiąca, w którym wydano decyzję. Wysokość emerytury wynosi 880,45 zł miesięcznie i ulegnie podwyższeniu w terminie waloryzacji. Podał, że decyzję w sprawie dodatków i ryczałtu energetycznego wyda Oddział ZUS. J. M. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że świadczenie należy się od dnia złożenia wniosku, tj. od czerwca 2015 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r. W uzasadnieniu wskazał, że przepisy ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, jak również Kodeksu postępowania administracyjnego, nie dają podstawy do rozstrzygnięcia o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku od wskazanej przez wnioskodawcę daty, tj. czerwca 2015 roku. Świadczenie w drodze wyjątku przyznawane jest od pierwszego dnia miesiąca, w którym wydano decyzję. Organ wskazał, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych decyzje podejmowane przez Prezesa Zakładu na podstawie art. 16 powołanej ustawy, są decyzjami uznaniowymi i mają charakter decyzji konstytutywnych (por. wyrok NSA z 04.07.2001 r., sygn. akt II SA 387/01). Nie można zatem uznać, biorąc również pod uwagę charakter tej decyzji oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, że spełnienie warunków do świadczenia w drodze wyjątku następuje od innej daty niż od pierwszego dnia miesiąca, w którym wydano decyzję (por. wyrok NSA z 20.02.2003 r. sygn. akt II SA 3128/02). W ocenie Prezesa ZUS, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, skoro decyzja wydana w trybie art. 16 ww. ustawy przyznaje świadczenie w drodze wyjątku, to znaczy bez spełnienia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, które to warunki nie zostały spełnione na skutek szczególnych okoliczności, to oznacza, iż prawo do świadczenia powstaje dopiero od dnia wydania tej decyzji. Tak więc przyznanie świadczenia od dnia wydania decyzji nie narusza w żadnym przypadku przepisu art. 129 ustawy, zgodnie z którym świadczenia wypłaca się od dnia powstania prawa do tych świadczeń, (por. wyrok NSA z 26.11.2010 r., sygn. akt I OSK 1283/10). W związku z powyższym prawo do kombatanckiej emerytury w drodze wyjątku powstało [...] grudnia 2015 r., tj. z chwilą wydania decyzji przyznającej, a wypłata została podjęta od pierwszego dnia tego miesiąca. Decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi J. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący podniósł, że decyzja jest krzywdząca i niesprawiedliwa jeśli chodzi o świadczenie deportacyjne (skarżący wskazał w tym zakresie na decyzję ZUS z dnia [...] stycznia 2016 r.) wypłacane z emeryturą kombatancką. Podał, że to świadczenie przysługuje wyłącznie osobom, które nie mają ustalonego prawa do dodatku kombatanckiego, zaś skarżący ma przyznane prawo do dodatku kombatanckiego. Podał, że o świadczenie deportacyjne nigdy nie występował. W ocenie skarżącego emerytura kombatancka w drodze wyjątku określona w art. 16 powołanej w decyzjach ustawy należy się od czerwca 2015 r. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w postępowaniu administracyjnym ustalono, że skarżący, urodzony w lipcu 1954 r., w latach 1954-1956 był deportowany do ZSRR. Decyzją z dnia [...] grudnia 1993 r. otrzymał uprawnienia kombatanckie. Jednocześnie skarżący nie otrzymał emerytury kombatanckiej w trybie zwykłym ze względu na datę urodzenia (po [...] grudnia 1948 r.), nie otrzymał też emerytury zwykłej z powodu braku wskazanego w ustawie wieku emerytalnego oraz nie otrzymał renty z tytułu niezdolności do pracy - kombatanckiej ani na zasadach ogólnych, ponieważ nie jest osobą niezdolną do pracy - ani z ogólnego stanu zdrowia, ani w związku z deportacją. Obecnie skarżący wprawdzie nadal nie jest niezdolny do pracy ze względu na stan zdrowia, ale osiągnął wiek 60 lat i nie posiada żadnych świadczeń, a renta żony, pozostającej ze skarżącym we wspólnym gospodarstwie, nie zapewnia mu niezbędnych, minimalnych środków utrzymania. Odnosząc się do argumentów przedstawionych w skardze organ wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r. II SA 387/01) decyzje wydawane przez organ na podstawie art. 16 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, są decyzjami uznaniowymi i mają charakter decyzji konstytutywnych, to jest tworzą konkretne skutki prawne, a nie jedynie je potwierdzają. W przeciwieństwie do decyzji deklaratoryjnych, tworzą te skutki prawne dopiero od chwili wydana danej decyzji. W przypadku świadczenia kombatanckiego w drodze wyjątku, warunkiem koniecznym do powstania prawa do niego jest podjęcie przez właściwy organ - Prezesa ZUS - decyzji o przyznaniu świadczenia. Decyzja taka podejmowana jest na podstawie materiału dowodowego, zgromadzonego w drodze postępowania wyjaśniającego, na podstawie stanu faktycznego i prawnego, istniejącego w dacie wydawania decyzji. Nie można zatem uznać, że spełnienie warunków do uzyskania prawa do świadczenia nastąpiło w dacie innej niż data wydania decyzji, nie jest także przewidziany w przepisach ustawy kombatanckiej żaden rodzaj wyrównania takiego świadczenia, niezależnie od sytuacji materialnej zainteresowanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej naruszony został przepis prawa materialnego, tj. art. 16 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1206 ze zm.) poprzez utrzymanie w mocy przez Prezesa ZUS własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. stwierdzającej - poza istnieniem uprawnienia do kombatanckiej emerytury w drodze wyjątku - że prawo J. J. do emerytury kombatanckiej w drodze wyjątku powstało od pierwszego dnia miesiąca, w którym wydano decyzję, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Utrzymując w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r. organ błędnie za trafne uznał dokonane w niej ustalenie, że nabycie uprawnień nastąpiło od pierwszego dnia miesiąca, w którym wydano decyzję. Ustalenie to ma wpływ na wykonanie decyzji (wypłatę emerytury kombatanckiej od określonego dnia). Sąd pozostawił w obrocie prawnym pierwszą decyzję organu z dnia [...] grudnia 2015 r., albowiem obok błędnego ustalenia przez organ dnia, od którego istnieje prawo skarżącego do kombatanckiej emerytury w drodze wyjątku, decyzja ta stwierdza istnienie uprawnienia J. J. do kombatanckiej emerytury w drodze wyjątku i przyznaje świadczenie. Sąd nie może zaś orzec na niekorzyść skarżącego. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, kombatantom i innym osobom uprawnionym, które nie mają prawa do emerytury lub renty na podstawie przepisów o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin lub na podstawie innych przepisów, jeżeli nie mają niezbędnych środków utrzymania, może być przyznana w drodze wyjątku: 1) emerytura, jeżeli osiągnęli wiek: 55 lat kobieta i 60 lat mężczyzna; 2) renta z tytułu niezdolności do pracy, jeżeli zostali uznani za niezdolnych do pracy. Zgodnie z ust. 2, przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do członków rodzin pozostałych po kombatantach i innych osobach uprawnionych, jeżeli spełniają warunki wymagane do uzyskania renty rodzinnej. Stosownie do ust. 3 emerytury i renty, o których mowa w ust. 1 i 2, przyznaje się odpowiednio w wysokości najniższej emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, określonych w przepisach ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Ustawodawca postanowił, że do emerytur i rent, o których mowa w ust. 1 i 2, przysługują dodatki: pielęgnacyjny oraz do rent rodzinnych - dodatek dla sierot zupełnych, na zasadach i w wysokości określonych w przepisach ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a także dodatek kombatancki. W razie śmierci osoby, o której mowa w ust. 1 i 2, przysługuje zasiłek pogrzebowy (ust. 5). Świadczenia, o których mowa w ust. 1 i 2, przyznaje Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 6). Z przepisu art. 17 ust. 1 powołanej ustawy wynika, że do ustalania wysokości świadczeń, o których mowa w art. 15 i art. 16, oraz w innych sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Jednocześnie ustawodawca w art. 17 ust. 2 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego postanowił, że emeryturę i rentę przyznawaną w drodze wyjątku, wraz z dodatkiem kombatanckim, wypłaca się począwszy od dnia powstania prawa do tych świadczeń, jednak za okres nie dłuższy niż 3 miesiące kalendarzowe poprzedzające miesiąc złożenia wniosku. Tryb przyznawania kombatanckiej emerytury w drodze wyjątku określa rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 lipca 2014 r. w sprawie przyznawania dodatku kombatanckiego oraz emerytury i renty przyznawanych w drodze wyjątku (Dz. U. z 2014 r., poz. 997). Warunkiem koniecznym przyznania tego prawa przez Prezesa ZUS jest złożenie wniosku o to świadczenie, co w niniejszej sprawie miało miejsce (§ 2 rozporządzenia) i spełnienie przesłanek ustawowych. W świetle brzmienia przepisu art. 17 ust. 2 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, Sąd za błędne uznał ustalenie Prezesa ZUS, że prawo do emerytury kombatanckiej w drodze wyjątku powstaje od pierwszego dnia miesiąca, w którym wydano decyzję. Ustalenie to jest dowolne i nie znajduje oparcia tak w przepisach ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powołanym w zaskarżonej decyzji. Wbrew twierdzeniom organu, żaden z powołanych w zaskarżonej decyzji wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dotyczył sprawy, w której organ zastosował przepis art. 16 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. W żadnym z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził też, że uprawnienie do kombatanckiej emerytury w drodze wyjątku powstaje od dnia wydania przez Prezesa ZUS decyzji w tym przedmiocie. Wszystkie powołane przez organ wyroki dotyczą świadczenia w drodze wyjątku przyznawanego na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W ocenie Sądu, choć przepis art. 17 ust. 2 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego stanowi o tym, od kiedy wypłaca się kombatancką emeryturę i rentę przyznaną w drodze wyjątku, to stwierdzenie przez ustawodawcę, iż wypłaca się to świadczenie od dnia powstania prawa do tych świadczeń, z zaznaczeniem, "jednak za okres nie dłuższy niż 3 miesiące kalendarzowe poprzedzające miesiąc złożenia wniosku", nakazuje przyjąć, iż to nie z datą wydania decyzji przez Prezesa ZUS należy wiązać istnienie prawa do kombatanckiej emerytury w drodze wyjątku. W decyzji wydanej na podstawie art. 16 powołanej ustawy organ rozstrzyga o przyznaniu bądź nieprzyznaniu uprawnienia, o którym mowa w tym przepisie. Data wydania decyzji nie stanowi jednak o tym, od kiedy takie uprawnienie istnieje (kiedy powstało). Na gruncie przepisu art. 16 w zw. z art. 17 ust. 2 powołanej ustawy, prawo do kombatanckiej emerytury w drodze wyjątku powstaje z chwilą spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek określonych w art. 16 ust. 1, ust. 2 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Decyzja przyznająca kombatancką emeryturę w drodze wyjątku powinna zawierać ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie i wskazywać datę powstania tego prawa (jest nią dzień spełnienia przesłanek do nabycia kombatanckiej emerytury w drodze wyjątku). Nie jest nią tym samym data wydania decyzji przez Prezesa ZUS, chyba że właśnie w tej dacie powstało prawo do świadczenia rozumiane jako spełnienie przesłanek z art. 16 ust.1, ust. 2 ustawy. Data złożenia wniosku o kombatancką emeryturę w drodze wyjątku ma natomiast znaczenie dla ustalenia, od kiedy tę – przyznaną przez Prezesa ZUS – kombatancką emeryturę w drodze wyjątku się wypłaca wraz z dodatkiem kombatanckim (art. 17 ust. 2 ustawy). Błędne ustalenie przez Prezesa ZUS, że prawo do kombatanckiej emerytury w drodze wyjątku powstaje od pierwszego dnia miesiąca, w którym wydano decyzję powoduje, że konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ ponownie i niezwłocznie rozpoznając sprawę powinien ustalić, na podstawie art. 16 ust. 1, ust. 2 ustawy, dzień powstania prawa J. J. do kombatanckiej emerytury w drodze wyjątku. Organ powinien też ustalić w sposób niebudzący wątpliwości datę złożenia wniosku o emeryturę kombatancką w drodze wyjątku (w aktach sprawy pojawia się bowiem informacja o wniosku złożonym przez J. J. w kwietniu 2015 r. do Oddziału ZUS). Kwestia ta ma znaczenie dla wykonania decyzji, w zakresie wypłaty emerytury kombatanckiej w drodze wyjątku. Podniesione w skardze zarzuty dotyczące innych świadczeń niż kombatancka emerytura w drodze wyjątku wykraczają poza granice niniejszej sprawy, stąd Sąd nie miał podstaw, aby wypowiadać się w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w wyroku.