II SA/Wa 439/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, Protokolant starszy specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2024 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie dodatku wyrównawczego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prokuratora Rejonowego [...] w [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] Zaskarżonym aktem - przywołując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." – utrzymano w mocy orzeczenie Prokuratora Rejonowego [...]z [...] stycznia 2024 r. w sprawie przyznania mjr M. M., zwanemu dalej "Oficerem", dodatku wyrównawczego od [...] stycznia 2024 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy: - organ I. instancji - w związku z art. 24 § 3 i art. 123 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2023 r., poz. 1360, ze zm.) i komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 sierpnia 2023 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w drugim kwartale 2023 r. (M.P. z 2023 r. poz. 831), wobec art. 470 ust. 1, art. 120 ust. 2 i art. 792 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz.U. z 2022 r. poz. 2305 ze zm.) - przyznał Oficerowi od 1 stycznia 2024 r. dodatek wyrównawczy (w kwocie 10480,31 zł.), - wobec skutecznego wniesienia dowołania, sprawę rozpoznawano w II. instancji, - zgodnie z art. 125 ustawy - Prawo o prokuraturze do prokuratorów do spraw wojskowych - będących żołnierzami zawodowymi - w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy, dotyczące żołnierzy zawodowych; ponieważ ustawa ta nie zawiera przepisów, dotyczących zasad ustalenia wysokości i składników uposażenia będących żołnierzami zawodowymi prokuratorów do spraw wojskowych, stosuje się w tym zakresie ustawę z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1131, ze zm.), zwaną dalej "ustawą pragmatyczną"; art. 80 ust. 2 tego aktu stanowi, że - gdy miesięczne uposażenie żołnierza zawodowego, pełniącego zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym prokuratora do spraw wojskowych, jest niższe od przysługującego na równorzędnym stanowisku i pełnionej funkcji prokuratora na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji - przysługuje mu dodatek wyrównawczy w wysokości różnicy między tym wynagrodzeniem a należnym na zajmowanym stanowisku uposażeniem, - w przedmiotowej sprawie Prokurator Generalny - na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz.U. z 2011 r., Nr 270, poz. 1599 ze zm.) - powołał Oficera 8 grudnia 2015 r. na stanowisko prokuratora Wojskowej Prokuratury Okręgowej w Warszawie; na podstawie art. 41 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2016 r., poz. 178), zwanej dalej "ustawą wprowadzającą", przeniesiono go natomiast - z dniem 4 kwietnia 2016 r. - na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej [...], z zachowaniem tytułu "prokuratora byłej Wojskowej Prokuratury Okręgowej w Warszawie" oraz prawa do wynagrodzenia, nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku; w związku ze zniesieniem Działu do spraw Wojskowych w Prokuraturze Rejonowej [...] przeniesiono go następnie do nowo utworzonego Działu do spraw Wojskowych w Prokuraturze Rejonowej [...] i wyznaczono na stanowisko służbowe, - decyzję w I. instancji wydano w związku ze zmianą wysokości wynagrodzenia prokuratora z tytułu nowej kwoty, stanowiącej podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora w danym roku oraz kwoty uposażenia z tytułu nabycia prawa do dodatku za długoletnią służbę wojskową - po 20 latach służby wojskowej, - dalej wskazano, z jakich przyczyn – w ocenie organu II. instancji –kwestionowane orzeczenie jest prawidłowe, zaś zarzuty odwołania niezasadne. W skardze zarzucono wydanie decyzji z naruszeniem przepisów: - postępowania - skutkujące nieważnością z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. - przez wydanie orzeczenia z naruszeniem przepisów o właściwości; decyzję wydał, jako organ I. instancji, Prokurator Rejonowy zaś, jako odwoławczy, Prokurator Okręgowy; właściwym do wydania decyzji w przedmiocie dodatku wyrównawczego dla żołnierza zawodowego, pełniącego służbę na stanowisku prokuratora do spraw wojskowych, jest tymczasem Prokurator Generalny - jako organ I. i II. instancji, - prawa materialnego - art. 41 § 2 i art. 43 § 2 ustawy wprowadzającej; w następstwie tego wadliwie określono wysokość dodatku wyrównawczego. W uzasadnieniu szerzej umotywowano powyższe zarzuty. Wniesiono o: - stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji, ewentualnie – z ostrożności procesowej - uchylenie tych orzeczeń w całości, - zobowiązanie organu II. instancji do wydania decyzji o przyznaniu Oficerowi dodatku wyrównawczego w innej kwocie (11657,28 zł), - zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Sformułowano szeroką argumentację za tezą, że zarówno względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej jak i systemowej, przemawiają za przyjęciem, jako właściwych w sprawie dodatku wyrównawczego - należnego już po wejściu w życie ustawy - Prawo o prokuraturze - dla pełniącego funkcje w prokuraturze rejonowej Oficera, odpowiednio: Prokuratora Rejonowego oraz Okręgowego. Sąd zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżoną decyzję, jak i ją poprzedzającą, wydano z naruszeniem przepisów o właściwości. Oba orzeczenia są więc dotknięte wadą nieważności - w myśl art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Wprawdzie, wbrew stanowisku skargi, przepisy zakreślające przesłanki nieważności decyzji - choć zamieszczone w akcie normatywnym o charakterze generalnie procesowym (na co wskazuje sama nazwa) - należy kwalifikować jego normę prawa materialnego. Analogiczny charakter mają przepisy, gdzie określono właściwość organów. Sąd nie jest jednak związany zarzutami skargi. Sąd w tym składzie podziela stanowisko, prezentowane w dominującej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz: wyrok o sygn. akt III OSK 434/21, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query – w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, oraz przywołane tam orzeczenia), jak i tutejszego Sądu – tak: nieprawomocne orzeczenie z 11 kwietnia 2024 r. (sygn. akt II SA/Wa 1387/23) w analogicznej sprawie Oficera. Kluczowe znacznie w kwestii właściwości organów w danej sprawie ma prawidłowe odkodowanie treści art. 32 ustawy wprowadzającej. Przepis ten stanowi: "Obowiązki i uprawnienia Naczelnego Prokuratora Wojskowego, wojskowych prokuratorów okręgowych i wojskowych prokuratorów garnizonowych w sprawach wynikających z ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1414, z późn. zm.) przejmuje Prokurator Generalny." Jak trafnie odnotowano w uzasadnieniu wyroku tutejszego Sądu w powołanej sprawie (sygn. akt II SA/Wa 1387/23), dla określenia organu właściwego rzeczowo do wydania decyzji o ustaleniu wysokość dodatku wyrównawczego dla byłego prokuratora Wojskowej Prokuratury Okręgowej – pełniącego, jako żołnierz zawodową służbę wojskową w Dziale do spraw Wojskowych w Prokuraturze Rejonowej [...] - niezbędne jest przeanalizowanie stanu prawnego wobec zmian organizacyjnych w prokuraturze. Otóż, w poprzednio obowiązującej ustawie o prokuraturze - w jej art. 108-116 - odmiennie niż w pozostałych przepisach tego aktu regulowano kwestie wyznaczenia, przenoszenia, zwalniania ze stanowisk służbowych, delegowania prokuratora wojskowej jednostki organizacyjnej prokuratury oraz jego uposażenia. Wojskowe jednostki organizacyjne prokuratury (określone w art. 17-20) wchodziły w skład Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Ich działalność finansowano ze środków budżetowych Ministerstwa Obrony Narodowej. W zakresie służby wojskowej Naczelny Prokurator Wojskowy podlegał Ministrowi Obrony Narodowej, a pozostali prokuratorzy wojskowi – właściwym prokuratorom przełożonym - tak: art. 108 ust. 1, ust. 1a i ust. 2. Zgodnie z art. 116 ust. 4 i ust. 5 uposażenie będących oficerami prokuratorów i asesorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury, określono w przepisach o uposażeniu żołnierzy. Uposażenie, o którym mowa w ust. 4, oraz wynagrodzenie prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury, niebędących oficerami, jest równe wynagrodzeniu prokuratorów oraz asesorów w równorzędnych powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury. Przepisy o uposażeniu żołnierzy zamieszczono w rozdziale 5 ustawy pragmatycznej, a organy uprawnione do wydawania decyzji w tym przedmiocie wskazano w art. 104 danego aktu. W jego myśl, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organami właściwymi w tych sprawach są dowódcy jednostek wojskowych zajmujący stanowiska służbowe dowódcy batalionu lub równorzędne, o których mowa w ust. 3, albo wyższe - w stosunku do wszystkich żołnierzy zawodowych, pełniących zawodową służbę wojskową w podległej jednostce wojskowej, z wyjątkiem tego dowódcy i jego zastępcy (ust. 1). W stosunku do dowódców jednostek wojskowych i ich zastępców oraz żołnierzy zawodowych, pełniących zawodową służbę wojskową w jednostkach wojskowych, których dowódcy zajmują stanowisko niższe niż określone w ust. 1, właściwymi organami są bezpośredni przełożeni dowódców tych jednostek (ust. 2). Oznaczało to, że stosowne decyzje administracyjne - dotyczące ustalenia wysokości dodatku wyrównawczego należnego będącym żołnierzami zawodowymi prokuratorom wojskowym (art. 80 ust. 2 i ust. 4 ustawy pragmatycznej) - wydawali: Naczelny Prokurator Wojskowy, wojskowi prokuratorzy okręgowi i wojskowi prokuratorzy garnizonowi - jako dowódcy tych jednostek wojskowych. Z dniem 4 kwietnia 2016 r. zniesiono - na mocy ustawy wprowadzającej - wojskowe jednostki organizacyjne prokuratury. W powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury można było utworzyć komórki organizacyjne właściwe do spraw wojskowych. Przy tym, w prokuraturach rejonowych – działy do spraw wojskowych (tak: art. 31 § 1 i 2 pkt 3 ustawy wprowadzającej). Stosownie do art. 32 danego aktu, obowiązki i uprawnienia Naczelnego Prokuratora Wojskowego, wojskowych prokuratorów okręgowych i wojskowych prokuratorów garnizonowych – w wynikających z ustawy pragmatycznej sprawach - przejął Prokurator Generalny. W świetle art. 40 § 1 i 2 oraz art. 41 § 1 i 2 ustawy wprowadzającej, Prokurator Generalny mógł powołać prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej na stanowisko prokuratora prokuratury okręgowej lub przenieść na inne stanowisko służbowe w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury – z zachowaniem tytułu "prokuratora byłej Wojskowej Prokuratury Okręgowej" oraz prawa do wynagrodzenia, nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku. Wynagrodzenie prokuratora prokuratury okręgowej, którego przeniesiono na inne stanowisko służbowe w związku ze zmianą ustroju prokuratury, jest waloryzowane. Według art. 53 § 1 ustawy wprowadzającej, Prokurator Generalny - działając na wniosek Prokuratora Krajowego - powoła prokuratorów regionalnych, okręgowych i rejonowych oraz ich zastępców, a także pozostałych prokuratorów, pełniących funkcje w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury, w terminie 60 dni od dnia wejścia w życie tego aktu. Z jego art. 70 wynika natomiast, że ilekroć w dotychczasowych przepisach jest mowa o prokuratorze wojskowym, należy przez to rozumieć prokuratora do spraw wojskowych, w rozumieniu ustawy - Prawo o prokuraturze. W myśl art. 22 ust. 7a ustawy pragmatycznej - zastąpionej obecnie przez ustawę o obronie Ojczyzny - do będących żołnierzami zawodowymi prokuratorów do spraw wojskowych stosuje się również przepisy ustawy - Prawo o prokuraturze. Z kolei art. 23 ustawy pragmatycznej stanowił, że tryb postępowania i warunki, których spełnienie jest wymagane przy wyznaczaniu żołnierzy zawodowych na stanowiska prokuratorów do spraw wojskowych i ich odwoływaniu, normują przepisy ustawy - Prawo o prokuraturze. Co bezsporne - w związku ze zmianą ustroju prokuratury - Prokurator Generalny przeniósł Oficera - prokuratora Wojskowej Prokuratury Okręgowej w Warszawie - na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] z zachowaniem prawa do wynagrodzenia, nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku. Następnie - w oparciu o art. 19 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 pkt 2, ust. 1a i 4 oraz art. 23 ustawy pragmatycznej - wyznaczył go na stanowisko służbowe w Dziale do spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej [...]. Ponieważ miesięczne uposażenie Oficera - jako żołnierza zawodowego, pełniącego zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym prokuratora do spraw wojskowych - jest niższe od miesięcznego wynagrodzenia prokuratora na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji, zachodziły przesłanki do orzeczenia o dodatku wyrównawczym – w myśl art. 80 ust. 2 ustawy pragmatycznej – w wysokości różnicy między wynagrodzeniem a należnym na zajmowanym stanowisku uposażeniem. Obecnie dodatek ten przewidziano w art. 439 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny. Zgodnie z nim - gdy miesięczne uposażenie żołnierza zawodowego, pełniącego zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym prokuratora do spraw wojskowych, jest niższe od miesięcznego wynagrodzenia prokuratora na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji, żołnierzowi przysługuje dodatek wyrównawczy - w wysokości różnicy między tym wynagrodzeniem a uposażeniem, należnym na zajmowanym stanowisku. W ustawie - Prawo o prokuraturze nie zamieszczono jakiejkolwiek regulacji, dotyczącej ustalania wysokości i składników uposażenia prokuratorów do spraw wojskowych, będących żołnierzami zawodowymi w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury. Dlatego należy w tym zakresie stosować - na mocy art. 125 ustawy - Prawo o prokuraturze - przepisy dotyczące żołnierzy zawodowych - zawarte aktualnie w ustawie o obronie Ojczyzny. Jak przyjęto w judykaturze, nie jest prawidłowe stanowisko organu, jakoby art. 32 ustawy wprowadzającej miał charakter przejściowy - dostosowujący, zaś wyprowadzona z tego przepisu kompetencja Prokuratora Generalnego ustała z datą powołania Oficera na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej [...]- [...] kwietnia 2016 r. - czy też z datą wyznaczenia na stanowisko służbowe prokuratora Prokuratury Rejonowej [...], zaś - po tym czasie - uprawnionym do wydawania decyzji w przedmiocie dodatku wyrównawczego organem stał się kierownik powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury. W danym przypadku byłby to Prokurator Rejonowy właściwej prokuratury jako odpowiednik dowódcy jednostki wojskowej. To Prokurator Generalny jest organem właściwym rzeczowo do wydania decyzji w przedmiocie przyznania prokuratorowi wojskowemu, przeniesionemu na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej, dodatku wyrównawczego w określonej wysokości - w oparciu o przepisy ustawy o obronie Ojczyzny, zaś poprzednio ustawy pragmatycznej. W art. 32 ustawy wprowadzającej nie zawarto jakiegokolwiek rozwiązania "przejściowego". Sformułowano zaś generalną właściwość Prokuratora Generalnego - m.in. do wydania decyzji w sprawie dodatku wyrównawczego dla prokuratora do spraw wojskowych, będącego żołnierzem zawodowym w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury. W przepisie tym jednoznacznie wskazano Prokuratora Generalnego, jako "podmiot mający uprawnienia dowódcze". Nie ma wobec tego podstaw do wywodzenia kompetencji organów Prokuratury Rejonowej dla wydania decyzji w przedmiocie dodatku wyrównawczego dla Oficera. W konsekwencji stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy - jako wydanych z naruszeniem przepisów o właściwości - przedwczesne byłoby odnoszenie się przez Sąd do zarzutów naruszenia innych przepisów prawa materialnego. Bezzasadne jest więc także żądanie zobowiązania organu do wydania orzeczenia określonej treści. Z przytoczonych wyżej przyczyn - na podstawie art. 135 oraz 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - orzeczono jak w sentencji. W kwestii zawartego w skardze żądania zasądzenia na rzecz Oficera zwrotu kosztów postępowania jest on w niniejszej sprawie bezzasadny. Skarżacy występował samodzielnie oraz nie był obowiązany do uiszczania kosztów sądowych (tak: art. 239 § 1 pkt 1 lit. d powołanej ustawy).