II SA/Wa 442/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Eugeniusz Wasilewski (spr.), Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi P. Z. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przeniesienia na równorzędne stanowisko uchyla zaskarżoną decyzję. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. P. Z. wystąpił do Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z wnioskiem o wydanie na podstawie art. 58 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym decyzji personalnej dotyczącej przeniesienia na stanowisko służbowe równorzędne z ostatnio zajmowanym. Wskazał, iż decyzja personalna nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. w dacie zwolnienia go ze służby, tj. w dniu [...] maja 2010 r. nie była ostateczna i nigdy nie została wykonana. Nie dokonało się więc skuteczne przeniesienie go na stanowisko "agent", ponieważ przed upływem terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy został zwolniony ze służby. W odpowiedzi na powyższy wniosek Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] wskazał, iż wyrokiem z dnia 29 maja 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Szefa CBA od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchylającego decyzje: [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] marca 2012 r. W konsekwencji Szef CBA decyzją nr [...] z dnia [...] września 2014 r. stwierdził nieważność decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby z dniem [...] maja 2010 r. Stwierdzenie nieważności skutkuje usunięciem decyzji z obrotu prawnego z mocą wsteczną, co usuwa wszystkie skutki, jakie powstały z chwilą jej doręczenia oraz powoduje, że sprawa, która była przedmiotem decyzji uznanej za nieważną, wraca do stanu, w jakim znajdowała się przed jej wydaniem. W niniejszej sprawie, ostatnią, pozostającą w obrocie prawnym decyzją personalną regulującą stosunek służbowy P. Z. jest decyzja Szefa CBA nr [...] z dnia [...] maja 2010 r., zgodnie z którą został on przeniesiony na stanowisko "agent" w [...] CBA w [...], którego następcą prawnym jest obecnie [...]. Znajdujący się w aktach personalnych egzemplarz ww. decyzji zawiera własnoręczny podpis strony opatrzony datą [...] maja 2010 r. i adnotacją "Otrzymałem". Fakt doręczenia decyzji nie budzi zatem wątpliwości. W toku całego postępowania strona nie skorzystała ze zwykłych środków zaskarżenia. Wyrokiem zaś z dnia 16 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. Z. na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Szefa CBA nr [...] z dnia [...] maja 2010 r., potwierdzając przez to, że w sprawie nie zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa. Przedmiotowy wyrok jest prawomocny, a tym samym decyzja Szefa CBA nr [...] funkcjonuje w obrocie prawnym i wiąże Szefa CBA. Powyższe określa sytuację kadrową strony w sposób jednoznaczny. Odnośnie ustaleń poczynionych przez NSA w wyroku z dnia 29 maja 2014 r. Szef CBA wskazał, że odnoszą się one do decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. w sprawie przeniesienia na stanowisko służbowe "agent", jedynie w kontekście jej ostateczności i wzajemnej zależności tej decyzji i decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby. Zgodnie ze wskazanym orzeczeniem sądu "(...) decyzja o przeniesieniu funkcjonariusza na nowe stanowisko służbowe w dniu zwolnienia skarżącego ze służby nie była jeszcze ostateczna, a więc nie mogła być przez organ wykonana." Z powyższego wynika, że nie budzi wątpliwości fakt wydania tej decyzji, ale fakt posiadania przez tę decyzję przymiotu ostateczności w momencie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Ograniczenia co do wykonalności przedmiotowej decyzji wynikały z wydania decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. w sprawie zwolnienia ze służby z dniem [...] maja 2010 r. Wobec jednak stwierdzenia nieważności tej decyzji, ograniczenia te tracą znaczenie. Decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. w sprawie zwolnienia ze służby z dniem [...] maja 2010 r. należy bowiem traktować tak, jakby nigdy nie została wydana. Szef CBA ponadto podkreślił, że zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (t.j. – Dz.U. z 2014 r., poz. 1411), właściwym w sprawach osobowych funkcjonariuszy CBA jest Szef CBA. Realizacja zaś przez Szefa CBA polityki kadrowej stanowi jeden z elementów warunkujących prawidłową realizację zadań publicznych i obliguje go tym samym do obsady stanowisk w jednostkach w sposób jak najbardziej racjonalny, efektywny i zapewniający optymalne warunki do wypełnienia zadań ustawowych. Instrumentem, który to umożliwia jest administracyjnoprawna natura stosunku służbowego, który charakteryzuje się brakiem równości stron: funkcjonariusza i pracodawcy. To z kolei przekłada się na większe niż w przypadku pracownika podporządkowanie służbowe wobec władczych decyzji Szefa CBA. Z uwagi na powyższe Szef CBA może zarządzać Biurem tak, jak w jego ocenie wymaga tego interes służby. Tak też w ramach kierowania Biurem dokonywać przesunięć kadrowych i obsady stanowisk w określony sposób. Jak wskazał, sytuacja personalna skarżącego jest uregulowana decyzją Szefa CBA nr [...]. Biorąc powyższe pod uwagę Szef CBA stwierdził, iż wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. P. Z. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie na podstawie art. 58b ust. 1 pkt 3 ustawy o CBA decyzji personalnej dotyczącej przeniesienia na stanowisko służbowe równorzędne z ostatnio zajmowanym. Stwierdził, iż pismo Szefa CBA nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. wypełnia wszystkie cechy decyzji administracyjnej, pomimo że nie zawiera niektórych elementów przewidzianych w art. 107 § 1 kpa. Decyzja ta w swej treści narusza art. 58 ust. 1 pkt 3 ustawy o CBA. Skarżący podniósł, że decyzja personalna nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. w dacie zwolnienia go ze służby, tj. w dniu [...] maja 2010 r. nie była ostateczna i nigdy nie została wykonana. Nie dokonało się więc skuteczne przeniesienie go na stanowisko "agent", ponieważ przed upływem terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy został zwolniony ze służby. Powyższe przyznał Szef CBA w uzasadnieniu decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. podkreślając, że P. Z. nie złożył żadnego oświadczenia, nie wyraził również na piśmie sprzeciwu co do przeniesienia na nowe stanowisko służbowe, a więc stosownie do treści art. 58 ust. 3 ustawy o CBA został zwolniony ze służby, a nie przeniesiony z dniem [...] maja 2010 r. na stanowisko "agent" w [...] CBA. W odpowiedzi na powyższy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] poinformował wnioskodawcę, iż podtrzymuje w całości swoje stanowisko wyrażone w piśmie nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. stanowiące odpowiedź na pismo z dnia [...] listopada 2014 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. P. Z. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 58 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym wniósł o uchylenie wydanych decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W motywach skargi skarżący podniósł, iż w świetle art. 58 ust. 3 ustawy o CBA oraz przyjętej przez orzecznictwo sądów administracyjnych wykładni tego przepisu, po okresie pozostawania w dyspozycji Szefa CBA funkcjonariusza przenosi się na stanowisko równorzędne z ostatnio zajmowanym. Zdaniem skarżącego, w stanie faktycznym sprawy Szef CBA, po stwierdzeniu nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby, powinien wydać na podstawie art. 58 ust. 3 ustawy o CBA decyzję personalną określającą status dalszej służby skarżącego po okresie pozostawania w dyspozycji. Skarżący podkreślił, iż w ostatnim dniu przed zwolnieniem ze służby w CBA, tj. [...] maja 2010 r. przebywał w dyspozycji Szefa CBA i zajmował stanowisko "[...]". W odpowiedzi na skargę Szef CBA wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej podnosząc, iż jak dotąd nie doszło do wyeliminowania decyzji Szefa CBA z dnia [...] maja 2010 r., co sprawia, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu jest prawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie jednakże z przyczyn odmiennych niżeli w niej podniesione. W sprawie strony nie kwestionują, że pisma Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] grudnia 2014 r. i [...] stycznia 2015 r., w których organ odnosi się do wniosków skarżącego, stanowią decyzję administracyjną. Powyższe nie zwalnia jednak Sądu z oceny, czy pisma te spełniają wymogi decyzji administracyjnej określonej w art. 107 § 1 kpa. Dokonując takiej oceny Sąd miał na uwadze stanowisko doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego w tym przedmiocie. W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o istocie aktu prawnego przesądza jego treść, a nie forma lub nazwa. Decyzją administracyjną jest zatem pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji, również niemające wszystkich elementów decyzji określonych w art. 107 kpa, jeżeli: pochodzi od organu administracji, skierowane jest na zewnątrz systemu administracji publicznej i w sposób władczy rozstrzyga o prawach lub obowiązkach prawnych osób (fizycznych lub prawnych) w sprawie indywidualnej, choćby dla rozstrzygnięcia takiego brak było podstawy prawnej. Do elementów niezbędnych do uznania pisma za decyzję w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego zaliczono zatem: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (teza druga wyroku NSA z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81 – OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169; uchwała SN z 5 lutego 1988 r., III AZP 1/88 – OSPiKA 1989, nr 3, poz. 59; teza druga wyroku NSA z 21 lutego 1994 r., I SAB 54/93 – OSP1995, nr 11, poz. 222. Jednym z warunków poprawności decyzji jest istnienie wewnętrznej spójności między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem prawnym i faktycznym. Jedynie w przypadku istnienia takiej spójności można powiedzieć o decyzji, że rozstrzyga konkretną sprawę. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedmiotowe pisma Szefa CBA powyższe wymogi spełniają. Pisma te zawierają rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej decyzją administracyjną, pochodzą od organu administracji publicznej, skierowane są na zewnątrz i sposób władczy rozstrzygają w sprawie dotyczącej wniosku funkcjonariusza CBA. Od decyzji Szefa CBA z dnia [...] grudnia 2014 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego, jak stanowi przepis art. 127 § 3 kpa, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Funkcją odwołania jest doprowadzenie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji przez ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Oznacza to, iż organ odwoławczy powinien rozpatrzyć sprawę na nowo w jej całokształcie, tzn. w ramach swoich uprawnień kontrolnych ma obowiązek ocenić materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym. Organ ma także obowiązek dokonać kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji pierwszoinstancyjnej. W rozpoznawanej sprawie Szef CBA, rozpoznając sprawę po raz drugi, w żadnym zakresie nie odniósł się do zarzutów skarżącego zawartych w jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Oceny tej nie może zmienić argumentacja powołana przez organ w odpowiedzi na skargę. Odpowiedź na skargę jest jedynie pismem procesowym i nie może konwalidować wad prawnych zaskarżonej decyzji. Zasadnym było zatem uchylenie zaskarżonej decyzji celem ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez Szefa CBA. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku.