II SA/Wa 443/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Ewa Grochowska - Jung (spr.), Janusz Walawski, , Protokolant Elwira Sipak, specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A. R. na postanowienie Szefa Inspektoratu Wojskowej Służby Zdrowia z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zaliczenia okresu nauki do wysługi lat 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji, 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości Szef Inspektoratu [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. na podstawie art. 144 w związku z art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 i z art. 61a § 2 kpa utrzymał w mocy postanowienie Komendanta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zaliczenia [...] A. R. okresu nauki do wysługi lat. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. [...] A. R. wystąpił w dniu [...] września 2011 r. do Komendanta [...] z wnioskiem o zaliczenie okresu nauki w Ogólnokształcącym Liceum Wojskowym w L. do wysługi lat, od której uzależniona jest wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową, prawo do nagrody jubileuszowej oraz prawo do dodatkowego urlopu wypoczynkowego. Komendant postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przedmiotowe żądanie nie znajduje podstawy w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, nie istnieje zatem możliwość wydania decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia okresu służby wojskowej. Na powyższe postanowienie A. R. wniósł zażalenie do Szefa Inspektoratu [...], wskazał że nie zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji. W związku z tym wniósł o uchylenie przedmiotowego postanowienia. Szef Inspektoratu [...] w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2012 r., utrzymującym w mocy postanowienie organu I instancji, stwierdził, że ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U z 2010 r. Nr 90, poz. 593 z późn. zm.), nie przewiduje instytucji zaliczenia żołnierzowi zawodowemu okresu nauki w liceum ogólnokształcącym do czegokolwiek. Wyjaśnił, że ustalenie okresu służby wojskowej, od którego zależy nabycie przez żołnierza np. prawa do nagrody jubileuszowej jest po prostu istotnym elementem postępowania wyjaśniającego i dowodowego w sprawie o przyznanie określonego świadczenia pieniężnego (nagrody jubileuszowej) i nie stanowi w związku z tym przedmiotu odrębnej sprawy administracyjnej. W dalszej części przytoczył treść art. 61a § 1 kpa, zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołując się na rozważania doktryny, stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania cytowanego powyżej art. 61a § 1 kpa i wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi A. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza jego interes prawny w zakresie niezaliczenia mi do wysługi czasu nauki w Ogólnokształcącym Liceum Wojskowym w L. Jednocześnie zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 101 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 16, poz. 134) w odniesieniu do art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750) i § 25 pkt 2 w zw. z § 24 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 08 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497), a nadto w odniesieniu do art. 62 ust. 4 i art. 73 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz naruszenie prawa procesowego poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie administracji publicznej. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia z dnia [...] grudnia 2011 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, stosownie do § 2 powołanego artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga A. R. analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071. z późn. zm.), zwanej dalej kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 61a kpa gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Cytowany powyżej przepis wskazuje na trzy rodzaje przesłanek, dających podstawę do odmowy wszczęcia postępowania. W pierwszej kolejności ustawodawca wskazuje na przesłanki o charakterze podmiotowym – w sytuacji gdy podanie wnosi osoba niebędącą stroną. W zakresie tej przesłanki na organie spoczywa obowiązek badania czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Kolejna przesłanka – o charakterze przedmiotowym, pozostaje w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego czyli sprawą rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Zatem ta podstawa do odmowy wszczęcia postępowania zaistnieje, wówczas gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie nadaje się do załatwienia w formie prawno-administracyjnej. Trzeci rodzaj przesłanek wskazanych w cytowanym powyżej art. 61a kpa, dających podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, został określony przez ustawodawcę jako "inne uzasadnione przyczyny", do których komentatorzy zaliczają m.in. żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją, żądanie jednostki dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie, przedawnienie materialnoprawne (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2012 r., str. 297-299, A. Plucińska-Filipowicz Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, publ LEX 108935). W rozpoznawanej sprawie organ odmawiając skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie jego wniosku z dnia [...] września 2011 r. wskazał na zaistnienie przesłanek przedmiotowych – stwierdził bowiem, ze ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U z 2010 r. Nr 90, poz. 593 z późn. zm.), nie przewiduje instytucji zaliczenia żołnierzowi zawodowemu okresu nauki w liceum ogólnokształcącym do czegokolwiek, natomiast ustalenie okresu służby wojskowej, od którego zależy nabycie przez żołnierza np. prawa do nagrody jubileuszowej jest istotnym elementem postępowania wyjaśniającego i dowodowego w sprawie o przyznanie określonego świadczenia pieniężnego i nie stanowi w związku z tym przedmiotu odrębnej sprawy administracyjnej. W ocenie Sądu co do zasady pogląd ten jest słuszny, ustalenie okresu służby wojskowej nie jest odrębną sprawą rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Stanowi natomiast część podstępowania wyjaśniającego w sprawie dotyczącej przyznania żołnierzowi zawodowemu określonego świadczenia. W niniejszej sprawie uszło jednak uwadze organu, że wniosek skarżącego nie jest jednoznaczny. Wskazuje on bowiem, że wnosi o zaliczenie mu do wysługi lat okresu pobierania nauki, jednak dodaje też, że od tego zależy wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową, prawo do nagrody jubileuszowej oraz prawo do dodatkowego urlopu wypoczynkowego. Zatem żądanie to i intencje skarżącego nie zostały, w ocenie Sądu, prawidłowo odczytane. Oczywistym jest, iż samo określenie żądania jest powinnością strony. Jednak w sytuacji gdy organ ma wątpliwości, co do zakresu żądania winien zwrócić się do wnioskodawcy o jego doprecyzowanie. Takie bowiem działanie w praktyce urzeczywistnia poszanowanie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa) i ściśle związanej z nią zasady udzielania jednostce informacji faktycznej i prawnej (art. 9 kpa). W niniejszej sprawie organ winien był zatem rozważyć, czy intencją skarżącego, mogło być wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia mu prawa do wskazanych powyżej świadczeń, ewentualnie wezwać skarżącego do wyjaśnienia tej kwestii. Zwłaszcza że skarżący, zarówno w wniosku, zażaleniu, jak i w skardze do Sądu podkreśla, że zaliczenie okresu nauki będzie miało widoczny skutek w postaci dodatku za długoletnią służbę wojskową, prawa do nagrody jubileuszowej oraz prawo do dodatkowego urlopu wypoczynkowego. Dopiero po ustaleniu tego elementu organ będzie mógł wypowiedzieć się co do zaistnienia, bądź też nie, przesłanek do odmowy wszczęcia postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że uregulowana art. 61a kpa instytucja odmowy wszczęcia postępowania nie jest rozwiązaniem korzystnym dla strony wnoszącej żądanie i z tego powodu winna być stosowana po dokładnym przeanalizowaniu sprawy i nie pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia przesłanek warunkujących jej zastosowanie. Dlatego też organy ponownie rozpoznając sprawę wezmą pod uwagę powyższe wytyczne Sądu i ustalą jaki jest zakres żądania skarżącego. Ponadto organy będą miały na uwadze fakt, że merytoryczne rozpatrzenie sprawy winno być przeprowadzone w zgodzie z głównymi zasadami kodeksu postępowania administracyjnego i zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej odpowiadającej wymogom art. 107 kpa. W odniesieniu do zarzutów skarżącego należy wskazać, że odnoszenie się do nich z uwagi na wskazane uchybienia organu, jest przedwczesne. W pierwszej kolejności należy bowiem ustalić jaki jest zakres żądania skarżącego. Działanie to jest niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.