II SA/Wa 444/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Kania po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. G. na kontrolę przeprowadzoną przez Ministra Edukacji Narodowej w Centralnej Komisji Egzaminacyjnej w W. postanawia - odrzucić skargę. Minister Edukacji Narodowej, działając jako organ nadzorujący (patrz: art. 9d ust. 1 ustawy z 07 września 1991 r. o systemie oświaty - Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) działalność Centralnej Komisji Egzaminacyjnej w W. (dalej: CKE), w okresie od [...] września 2013 r. do [...] listopada 2013 r., przeprowadził kontrolę w Centralnej Komisji Egzaminacyjnej w W., zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy z 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz. U. z 2011 r. Nr 185, poz. 1092). Przedmiotowa kontrola zarządzona została jako kontrola w trybie uproszczonym. Wobec ujawnienia w trakcie kontroli okoliczności wskazujących na naruszenie dyscypliny finansów publicznych, dalsza część kontroli prowadzona była w trybie zwykłym. Ustalenia dokonane w trakcie kontroli oraz oceny opisane zostały w projekcie wystąpienia pokontrolnego, który w dniu [...] grudnia 2013 r. został przekazany do CKE, zgodnie z art. 38 ustawy o kontroli w administracji rządowej. Minister Edukacji Narodowej, działając na podstawie art. 9d ust. 2a ustawy o systemie oświaty, w dniu [...] grudnia 2013 r. odwołał A. G. ze stanowiska Dyrektora Centralnej Komisji Egzaminacyjnej w W. Zgodnie z art. 39 ustawy o kontroli w administracji rządowej, kopia projektu wystąpienia pokontrolnego przekazana została [...] grudnia 2013 r. byłemu kierownikowi jednostki kontrolowanej – A. G. Pełniący obowiązki Dyrektora CKE zgłosił zastrzeżenia do projektu wystąpienia pokontrolnego z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o kontroli w administracji rządowej, w związku z czym zostały one odrzucone. CKE pismem z [...] grudnia 2013 r. poinformowała jednostkę kontrolującą o podjętych czynnościach, mających na celu wyeliminowanie nieprawidłowości wskazanych w projekcie wystąpienia pokontrolnego. W imieniu A. G. - byłego kierownika jednostki kontrolowanej, oświadczenie co do nieprawidłowości stwierdzonych w projekcie wystąpienia pokontrolnego złożył ustanowiony przez niego pełnomocnik – adw. J. T. Minister Edukacji Narodowej pismem z [...] stycznia 2014 r. poinformował A. G., że przedmiotowe oświadczenie nie zostało uznane za oświadczenie byłego kierownika jednostki kontrolowanej, w rozumieniu art. 39 ust. 2 ustawy o kontroli w administracji rządowej, gdyż zostało ono złożone przez pełnomocnika, a nie osobiście przez byłego kierownika jednostki kontrolowanej. Postępowanie kontrolne w Centralnej Komisji Egzaminacyjnej w W. zostało zakończone przesłaniem w dniu [...] lutego 2014 r. kierownikowi ww. jednostki wystąpienia pokontrolnego, które zawierało elementy określone w art. 36 ust. 2 (nazwę i adres jednostki kontrolowanej; imię, nazwisko i stanowisko służbowe kontrolera; datę rozpoczęcia i zakończenia czynności kontrolnych; zakres kontroli; ocenę skontrolowanej działalności, ze wskazaniem ustaleń, na których została oparta; zakres, przyczyny i skutki stwierdzonych nieprawidłowości) oraz art. 46 ust. 3 pkt 1 ustawy o kontroli w administracji rządowej (zalecenia lub wnioski dotyczące usunięcia nieprawidłowości lub usprawnienia funkcjonowania jednostki kontrolowanej). W dniu [...] grudnia 2013 r., występujący w imieniu A. G. adw. J. T. złożył do Ministra Obrony Narodowej wezwanie z dnia [...] grudnia 2013 r. do usunięcia naruszenia prawa w postaci usunięcia uchybień i naruszeń mających miejsce podczas przeprowadzenia w 2013 r. czynności kontrolnych w CKW. Minister Edukacji Narodowej nie udzielił odpowiedzi na przedmiotowe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia 07 lutego 2014 r. A. G., reprezentowany przez pełnomocnika – r. pr. A. B., powołując się na art. 3 § 1 pkt 4 (prawidłowo: art. 3 § 2 pkt 4) w zw. z art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: ppsa, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na kontrolę przeprowadzoną przez Ministra Edukacji Narodowej w CKE w W., wnosząc o unieważnienie przeprowadzonego postępowania kontrolnego. W ocenie skarżącego, odwołanie skarżącego ze stanowiska Dyrektora CKE w trakcie prowadzonej kontroli, przed umożliwieniem mu oficjalnego zapoznania się z projektem wystąpienia pokontrolnego i zawartymi tam wnioskami, stanowiło naruszenie praw skarżącego oraz zasad dotyczących sposobu przeprowadzenia kontroli. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na postawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ppsa. W ocenie organu, będąca przedmiotem skargi kontrola przeprowadzona na podstawie ustawy o kontroli w administracji rządowej, nie odpowiada pojęciu akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, a zatem nie podlega ona zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zdaniem organu, ww. kontrola była jedynie czynnością faktyczną organu, nie rodzi ona żadnych obowiązków i nie przyznaje kontrolowanemu podmiotowi ani skarżącemu uprawnień w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Organ zwrócił jednocześnie uwagę, że skarżący nie występuje w imieniu podmiotu kontrolowanego – CKE albowiem z dniem [...] grudnia 2013 r. został on odwołany ze stanowiska dyrektora CKE, tracąc tym samym prawo reprezentowania tej jednostki. Organ podniósł, że czynność kontroli, potwierdzona protokołem lub wynikiem kontroli, mogłaby podlegać kognicji sądu administracyjnego tyko wówczas, gdyby z ich treści wynikało nałożenie na podmiot kontrolowany określonych obowiązków. Organ wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie, kontrola przeprowadzona w trybie ustawy o kontroli w administracji rządowej nie kształtuje nowego stosunku prawnego kontrolowanego podmiotu (CKE), czy osobiście skarżącego, ani w sposób bezpośredni, ani pośredni. Czynności podejmowane w ramach kontroli służą ustaleniu stanu faktycznego w kwestiach objętych jej zakresem. Czynności te, jako podejmowane w postępowaniu administracyjnym, a łącznie z ich wynikiem, w postaci wystąpienia pokontrolnego, nie kształtują uprawnień lub obowiązków podmiotu kontrolowanego. Postępowanie kontrolne, prowadzone na podstawie ustawy o kontroli w administracji rządowej, nie jest bowiem postępowaniem administracyjnym, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się do niego w zakresie spraw enumeratywnie określonych w art. 13 ustawy o kontroli w administracji rządowej. W świetle tego przepisu, odpowiednie stosowanie Kpa obejmuje wyłącznie sprawy doręczeń, obliczania terminów oraz protokołu, w zakresie nieuregulowanym w ustawie o kontroli w administracji rządowej. Organ zaznaczył jednocześnie, że w rozpoznawanej sprawie wynik kontroli ogranicza się do ustaleń faktycznych i wytknięcia stwierdzonych nieprawidłowości, brak w nim elementów, które nadawałyby skarżącemu bezpośrednie i konkretne uprawnienia lub nakładałoby na skarżącego bezpośrednie i konkretne obowiązki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem legalności. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z kolei zgodnie z art. 3 § 3 ppsa, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 ppsa). W rozpoznawanej sprawie skarżący, wskazując na art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 52 § 3 ppsa, przedmiotem skargi uczynił kontrolę przeprowadzoną przez Ministra Edukacji Narodowej na podstawie art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy o kontroli w administracji rządowej, w okresie od [...] września 2013 r. do [...] listopada 2013 r., w CKE w W. Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że zakres ww. kontroli dotyczył: wypłacania pracownikom CKE zaliczek; wybranych zagadnień dotyczących zatrudnienia w CKE pracowników do realizacji projektów POKL; dopłat do wypoczynku dla dzieci pracowników CKE oraz zasad udzielania pożyczek na cele mieszkaniowe; postępowań o udzielenie zamówień publicznych na świadczenie usług prawniczych; udzielania przez dyrektora CKE upoważnień. Kontrola została przeprowadzona pod względem legalności, gospodarności i celowości. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, strona skarżąca – A. G. w okresie od [...] lipca 2011 r. do [...] kwietnia 2013 r. pełnił obowiązki dyrektora CKE, a w okresie od [...] maja 2013 r. do [...] grudnia 2014 r. zajmował stanowisko dyrektora CKE. Postępowanie kontrolne w Centralnej Komisji Egzaminacyjnej w W. zostało zakończone przesłaniem kierownikowi jednostki kontrolowanej wystąpienia pokontrolnego z [...] lutego 2014 r., które zawierało elementy określone w art. 36 ust. 2 oraz art. 46 ust. 3 pkt 1 ustawy o kontroli w administracji rządowej, jak również termin złożenia informacji o sposobie wykonania zaleceń, podjętych działaniach lub przyczynach ich niepodjęcia lub o innym sposobie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Z treści art. 48 ustawy o kontroli w administracji rządowej, wynika, że od wystąpienia pokontrolnego nie przysługują środki odwoławcze. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku strony skarżącej, kontroli Ministra Edukacji Narodowej przeprowadzonej w CKE w W., będącej przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie, nie można przypisać cech innych niż określone w pkt 1-3 art. 3 § 2 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wyjaśnić należy, iż wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, inne niż decyzja bądź postanowienie akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to akty lub czynności które łącznie spełniają następujące kryteria: - nie mają charakteru decyzji lub postanowienia; - są podejmowane w sprawach indywidualnych; - muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli; - dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisów prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (patrz: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 29-30.). Kontrola będąca przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie nie spełnia ww. kryteriów, czynności podejmowane w ramach kontroli służą ustaleniu stanu faktycznego w kwestiach objętych jej zakresem. Czynności te, łącznie z ich wynikiem, w postaci wystąpienia pokontrolnego, nie kształtują uprawnień lub obowiązków podmiotu kontrolowanego, a do jej przeprowadzenia nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postepowania administracyjnego, za wyjątkiem doręczeń, obliczania terminów oraz protokołu w zakresie nieuregulowanym w ustawie o kontroli w administracji rządowej (patrz: art. 13 ustawy o kontroli w administracji rządowej). Również wynik kontroli w postaci wystąpienia pokontrolnego z [...] lutego 2014 r., (które zawierało elementy określone w art. 36 ust. 2 oraz art. 46 ust. 3 pkt 1 ustawy o kontroli w administracji rządowej, jak również termin złożenia informacji o sposobie wykonania zaleceń, podjętych działaniach lub przyczynach ich niepodjęcia lub o innym sposobie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości), nie zawierał elementów, które nadawałyby skarżącemu bezpośrednie i konkretne uprawnienia lub nakładałoby na skarżącego bezpośrednie i konkretne obowiązki. W związku z powyższym skarga wniesiona na kontrolę przeprowadzoną przez Ministra Edukacji Narodowej w CKE w W., niemieszcząca się w podanym wyżej zakresie określonym przez art. 3 ppsa, podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w związku z art. 3 § 2 i § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.