II SA/Wa 447/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oraz odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Szef Krajowej Administracji Skarbowej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] – po rozpoznaniu zażalenia A. K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] oraz z dnia [...] października 2018 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej: 1) stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. oraz 2) utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. nr [...] z dnia [...] października 2018 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. pismem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. 2016 r., poz. 1948 z późn. zm.), złożył A. K. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w B. W dniu [...] czerwca 2017 r. strona złożyła oświadczenie o przyjęciu ww. propozycji pracy. Pismem z dnia [...] maja 2018 r. A. K. złożyła wniosek o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze Służby Celno - Skarbowej. Wobec powyższego Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby. Postanowienie zostało skutecznie doręczone zgodnie z treścią art. 44 k.p.a. Strona nie złożyła zażalenia na powyższe postanowienie w ustawowym terminie, a w konsekwencji stało się ono ostateczne. W dniu [...] września 2018 r. strona ponownie złożyła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. wezwanie do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. wydał postanowienie z dnia [...] października 2018 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o przepis art. 61 a § 1 k.p.a., z uwagi na fakt, że sprawa została uprzednio rozstrzygnięta postanowieniem ostatecznym. Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. A. K. złożyła zażalenie na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] oraz z dnia [...] października 2018 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej. W jego treści wskazała, że postanowienie z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] nie zostało jej skutecznie doręczone przez operatora publicznego Poczta Polska S.A. Powodem niedoręczenia postanowienia oraz niepozostawienia awizo w skrzynce pocztowej był brak listonoszy na terenie gminy B. w miejscowości L. A. K. zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła: ‒ obrazę art. 61a § 1 a k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie wyrażające się w tym, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. błędnie przyjął, że w sprawie zachodzą "inne uzasadnione przyczyny" dla których postępowanie nie może być wszczęte wyrażające się rzekomo w tym, iż decyzja o zwolnieniu ze służby w przypadkach takich osób jak skarżąca w ogóle nie powinna być wydawana, ‒ obrazę przepisów art. 2, art.7, art. 32 ust.1 oraz art. 60 i art. 78 Konstytucji RP poprzez fakt nierównego jej traktowania polegającego na braku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby i tym samym pozbawieniu prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej tej decyzji. W treści uzasadnienia postanowienia z dnia [...] grudnia 2018 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej stwierdził, że w niniejszej sprawie z adnotacji doręczyciela znajdującej się na kopercie, w której znajdowało się postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] oraz z wydruku z systemu elektronicznego Poczty Polskiej S.A. wynika, że na skutek nieobecności A. K. adresowana do niej przesyłka złożona została w urzędzie pocztowym FUP B. na okres 14 dni. Pierwsze zawiadomienie o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni umieszczono w skrzynce pocztowej adresata w dniu 24 lipca 2018 r. Powtórne awizowanie przesyłki nastąpiło w dniu 1 sierpnia 2018 r. W związku z tym, że A. K. nie odebrała awizowanej przesyłki w terminie 14 dni od pierwszego zawiadomienia, tj. od dnia 24 lipca 2018 r., w dniu 8 sierpnia 2018 r. przesyłkę zwrócono do Izby Administracji Skarbowej w B. Organ podkreślił, że zgodnie z treścią art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia (14-dniowego) okresu na jaki pismo pozostawiono w placówce pocztowej, a pismo pozostawia się w aktach sprawy, co też organ I instancji uczynił. Zdaniem organu ostatnim dniem na złożenie przez stronę zażalenia był 13 sierpnia 2018 r. Strona wniosła zażalenie na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] dopiero w dniu [...] listopada 2018 r., czyli z uchybieniem siedmiodniowego terminu, o którym mowa w art. 141 § 2 k.p.a Z dyspozycji art. 134 k.p.a. wynika, że wydanie postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia nie zależy od uznania organu. Organ jest zobligowany do wydania postanowienia w przypadku uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Organ II instancji, do którego wpływa zażalenie, jest zobowiązany w pierwszej kolejności zbadać jego dopuszczalność oraz stwierdzić, czy nie nastąpiło uchybienie terminu do złożenia środka zaskarżenia. Uchybienie terminu do wniesienia zażalenia musi być jednoznaczne i mieć pełne oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy. Warunkiem wydania rozważanego postanowienia jest w pierwszej kolejności bezsporne ustalenie daty, w której organ skutecznie doręczył stronie rozstrzygnięcie podlegające zaskarżeniu, a następnie daty, w której został złożony środek zaskarżenia. W przedmiotowej sprawie zażalenie na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. wniesione zostało po terminie, organ odwoławczy za zasadne uznał stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. W dacie wniesienia zażalenia przez skarżącą postanowienie miało już walor ostateczności. Szef Krajowej Administracji Skarbowej zauważył, że zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. We wskazanym przepisie zawarto dwie odrębne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, którymi są: 1) wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną; 2) istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Okoliczności te nie zostały skonkretyzowane w k.p.a. Są to jednak sytuacje, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Organ nadmienił, że orzecznictwo oraz literatura wskazuje się na następujące okoliczności: a) sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji, ponieważ ma charakter cywilnoprawny lub uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa albo brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów..., s. 9), b) złożony wniosek jest bezprzedmiotowy, c) toczy się już postępowanie administracyjne w tej samej sprawie albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie, d) strona żąda wszczęcia postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu albo wznowienia postępowania w sytuacji, gdy wcześniej została wniesiona skarga do sądu administracyjnego na decyzję mającą stanowić przedmiot postępowania nadzwyczajnego, e) strona żąda stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, podnosząc w żądaniu te same przyczyny wadliwości decyzji, które były objęte zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego; uogólniając – należy odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stwierdzając istnienie przeszkód przedmiotowych dla rozpoznania takiej sprawy z uwagi na wcześniej wydany wyrok sądu administracyjnego. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania. Organ zaznaczył, również że wydanie decyzji w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną bądź postanowieniem ostatecznym skutkuje nieważnością tej decyzji, co wynika wprost z treści art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną (postanowieniem), możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji (postanowienie) w ustalonym przez prawo trybie. Szef Krajowej Administracji Skarbowej, w ślad za organem I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie zaistniały "inne uzasadnione przyczyny" statuujące odmowę wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji zgodnie z żądaniem skarżącej. W sprawie zapadło już bowiem rozstrzygnięcie, które jest ostateczne, a w związku z tym zaskarżone postanowienie nr [...] z dnia [...] października 2018 r. zostało wydane przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. zgodnie z prawem. A. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]. Nadmieniła, że postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej nie zostało jej doręczone. Zgodnie z elektronicznym systemem śledzenia przesyłek poczta polska (źródło: https://emonitoring.poczta-polska.pl) przedmiotowa przesyłka nadana została w dniu 5 lipca 2018 r. o godz. 15:02 w jednostce pocztowej UP B. Korespondencja ta trafiła do transportu w dniu 5 lipca 2018 r. o godz. 18:00, a została odebrana w placówce FUP B. dopiero w dniu 24 lipca 2018 r. W tym czasie, czyli przez 19 dni, (zgodnie z wydrukiem z ww. systemu awizowania), nie wiadomo co działo się z przesyłką. Skarżąca podkreśliła, że nie miałam wiedzy o tym, że jakakolwiek korespondencja była wysłana, nie otrzymała również awiza. Na potwierdzenie powyższej sytuacji skarżąca załączyła dowody: ‒ zgłoszenie e-reklamacji nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. do Poczty Polskiej S.A., ‒ oświadczenia mieszkańców miejscowości L. potwierdzające sytuację doręczania przesyłek i pracy placówki pocztowej w tej miejscowości w lipcu/sierpniu 2018 r., ‒ wydruk z elektronicznego systemu śledzenia przesyłki nr [...] w sprawie nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. Skarżąca podniosła, że nie miała żadnej odpowiedzi od DIAS, wobec czego w dniu [...] września 2018 r. ponownie złożyła wezwanie do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia za Służby Celno-Skarbowej. DIAS wydał postanowienie nr [...] z dnia [...] października 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Wskazane postanowienie zostało doręczone skutecznie. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła: 1) obrazę przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie wyrażające się w tym, że Szef Krajowej Administracji Skarbowej niezasadnie przyjął, że w sprawie zachodzą "inne uzasadnione przyczyny", dla których postępowanie nie może być wszczęte, w sytuacji gdy taki pogląd jest błędny i w sprawie powinna być wydana decyzja administracyjna o zwolnieniu z służby, 2) obrazę przepisu art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 i art. 77 ust. 2, art. 78 Konstytucji RP poprzez fakt nierównego traktowania strony, wyrażający się w tym, iż – wbrew przytoczonym przepisom – DIAS i Szef KAS podtrzymuje brak wydania decyzji o zwolnieniu z służby. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Szefa Krajowej Administracji Skarbowej oraz poprzedzającego postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego, o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107). Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje legalność ich aktów i czynności. Natomiast uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku istnienia istotnych wad postępowania lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej P.p.s.a. Zatem negatywna ocena zaskarżonych do sądu administracyjnego decyzji (postanowień), pod kątem zgodności z prawem powoduje konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego i ponowne rozpatrzenie sprawy przez właściwe organy z uwzględnieniem wytycznych zawartych w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku. Wskazać również należy, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest skrępowany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art. 134 § 1 P.p.s.a. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 1 zaskarżonego postanowienia z dnia [...] grudnia 2018 r. stanowił art. 134 k.p.a, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Dodać przy tym należy, że powołany przepis znajduje odpowiednie zastosowanie do zażaleń, o czym stanowi art. 144 k.p.a. Zażalenie zaś, stosownie do treści art. 141 § 2 k.p.a, wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie – od dnia jego ogłoszenia stronie. Z przytoczonych regulacji wynika, że wniesienie zażalenia obliguje organ odwoławczy do zbadania w pierwszej kolejności dopuszczalności zażalenia, zachowania terminu do jego wniesienia i spełnienia wymogów formalnych. W przypadku stwierdzenia, że zażalenie zostało złożone po terminie, organ odwoławczy zobowiązany jest do wydania postanowienia, stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Upływ terminu do dokonania czynności jest uwzględnianą z urzędu, okolicznością obiektywną (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 9/09, opubl. w Lex pod nr 597844). By jednak móc ocenić skuteczność (terminowość) wniesienia środka zaskarżenia, koniecznym jest najpierw ustalenie – w sposób niewątpliwy – daty, od której siedmiodniowy termin do złożenia zażalenia rozpoczął swój bieg. Niezbędne jest więc precyzyjne ustalenie, kiedy nastąpiło doręczenie postanowienia stronie postępowania, gdyż – stosownie do treści art. 57 § 1 k.p.a. – omawiany termin winien być liczony od dnia następnego po tym zdarzeniu. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ przyjął, iż przesyłka zawierająca postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [...] lipca 2018 r. została awizowana po raz pierwszy w dniu 24 lipca 2018 r. Powtórne awizowanie przesyłki nastąpiło w dniu 1 sierpnia 2018 r., a jej zwrot nastąpił w dniu 8 sierpnia 2018 r. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w adnotacjach poczynionych na kopercie przesyłki (karta 4 akt sprawy) oraz w dokumencie zatytułowanym "Śledzenie przesyłek – Tracking" (karta 2 akt sprawy). W świetle powyższego uznać należy, iż doręczenie zastępcze przesyłki nastąpiło w dniu 7 sierpnia 2018 r., a zatem termin do wniesienia zażalenia upłynął w dniu 14 sierpnia 2018 r. Wniesienie przez stronę zażalenia dopiero w dniu 19 listopada 2018 r. nastąpiło zatem z uchybieniem siedmiodniowego terminu, o którym mowa w art. 141 § 2 k.p.a., jak trafnie przyjął organ. W ocenie Sądu strona nie wskazała takich okoliczności, które świadczyłyby o tym, że awizowanie przesyłek w rzeczywistości nie nastąpiło. Przedstawiony przez skarżącą dokument "Śledzenie przesyłek" dotyczący ww. przesyłki nie daje podstaw do kwestionowania prawdziwości zapisów o dwukrotnym awizowaniu przesyłki w dniach 24 lipca i 1 sierpnia 2018 r. Potwierdza on bowiem jedynie ustalenia organu. W świetle powyższego rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 1 zaskarżonego postanowienia z dnia [...] grudnia 2018 r. uznać należało za prawidłowe. Sąd nie znalazł również podstaw do kwestionowania rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 2 zaskarżonego postanowienia z dnia [...] grudnia 2018 r. utrzymującego w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [...] października 2018 r. Mocą tego ostatniego postanowienia organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia skarżącej ze Służby Celno-Skarbowej. Postanowienie to wydane zostało w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a., z uwagi na to, iż już postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. odmówił wszczęcia postępowania w tej samej sprawie. Rozstrzygnięcie objęte punktem 2 zaskarżonego postanowienia z dnia [...] grudnia 2018 r. jest, w ocenie Sądu, również prawidłowe. Organ, w sytuacji gdy rozpatrzył już wniosek skarżącej z dnia [...] maja 2018 r. o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie jej zwolnienia ze służby poprzez wydanie postanowienia z dnia [...] lipca 2018 r., trafnie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w tej samej sprawie. Ponowienie wniosku z dnia [...] maja 2018 r. w piśmie z dnia [...] września 2018 r. nie czyni ww. rozstrzygnięcia wadliwym. Przedmiotem sprawy była bowiem kwestia dopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia skarżącej ze służby Celno-Skarbowej. Organ w postanowieniu z dnia [...] lipca 2018 r. stanął na stanowisku, że w kwestiach związanych z procesem składania propozycji służby/pracy uregulowanych w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS, poza sytuacją uregulowaną w art. 169 ust. 4 tejże ustawy, nie można rozstrzygać w drodze decyzji administracyjnej. Rozpatrując wniosek dnia [...] września 2018 r., organ podtrzymał swoje stanowisko w tej kwestii. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.