II SA/Wa 448/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. M. na czynność Okręgowego Inspektora Pracy w W. w przedmiocie odmowy wstąpienia do postępowania o ustalenie stosunku pracy postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] września 2023 r. (data wpływu do organu 2 października 2023 r.) M. M. zwrócił się do Okręgowego Inspektora Pracy w W. z wnioskiem o przystąpienie do postępowania o ustalenie istnienia stosunku pracy, wypłatę wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych i wydanie świadectwa pracy, które wytoczył wobec spółki T. [....]. M. M. podał, że sprawa z jego pozwu toczy się przed Sądem Rejonowym dla Warszawy-Pragi Północ w Warszawie [....]Wydziałem Pracy i Ubezpieczeń Społecznych pod sygnaturą [....]. W odpowiedzi na powyższy wniosek Okręgowy Inspektor Pracy w W. pismem z dnia [....] października 2023 r. (znak [....]) poinformował go, że nie znalazł podstaw faktycznych i prawnych uzasadniających wstąpienie do postępowania sądowego zainicjowanego przez skarżącego. Pismem z [....] listopada 2023 r. skarżący wezwał Głównego Inspektora Pracy do usunięcia naruszenia prawa przez organ poprzez merytoryczne rozpoznanie jego podania skierowanego Okręgowego Inspektora Pracy, a także do przeprowadzenia kontroli przestrzegania przepisów prawa pracy w zakresie dotyczącym niezastępowania umów o pracę umowami cywilnoprawnymi przez spółkę, w której był zatrudniony. W odpowiedzi pismem organ z dnia [....] grudnia 2023 r. (znak [....]) wyjaśnił skarżącemu motywy odmowy uwzględnienia wniosku o wstąpienie do postępowania w sprawie pracowniczej. Pismem z dnia [....] grudnia 2023 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w W. skargę na odmowę wstąpienia przez Okręgowego Inspektora Pracy w W. do postępowania z jego powództwa w sprawie zawisłej przed sądem pracy. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m. in., że wstępowanie do powództw o ustalenie stosunku pracy jest zadaniem, do którego Państwowa Inspekcja Pracy jest zobowiązana z mocy ustawy, a inicjatywa w tym zakresie leży przede wszystkim po stronie pracownika, który swoją wolę powinien zakomunikować organowi. Ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy nie precyzuje, w jaki sposób organ komunikuje o wstąpieniu do danego postępowania lub odmowie takiego działania. Zdaniem skarżącego te faktyczne rozstrzygnięcia stanowią akty z zakresu administracji publicznej, które mają charakter władczy, podejmowane są w sprawach indywidualnych, mają charakter publicznoprawny, dotyczą obowiązku organu i jednocześnie uprawnienia pracownika. Tym samym akty te podlegają kontroli przez sądy administracyjne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, podnosząc, że sprawa rozpatrywana była w trybie przepisów działu VIII ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.), i jako taka nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i [....]ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i [....]ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (§ 2a). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, sąd skargę odrzuca. Zarówno w piśmiennictwie (por. np. T. Woś /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, praca zbiorowa pod red. T. Wosia, wyd. III, Warszawa 2009, s. 61 i nast.), jak i w orzecznictwie (por. np. postanowienia NSA z: 1 października 2009 r., II FSK 581/08, LEX nr 573469; 12 października 2008 r., II GSK 340/08, LEX nr 515325; 12 października 2011 r., I OSK 1916/1, CBOIS) przyjmuje się, że akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. musi łącznie spełniać następujące warunki: 1) nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia, 2) musi mieć charakter publicznoprawny, czyli mieścić się w zakresie działalności administracji publicznej, 3) musi być skierowana do indywidualnie oznaczonego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo, 4) musi dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, rozumianych jako bezpośrednio wynikające z przepisów prawa obowiązki lub uprawnienia tego podmiotu, do którego skierowany jest akt. Powyższe oznacza, że akt lub czynność z zakresu administracji publicznej wówczas poddana jest kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdy jej przedmiotem jest ustalenie, stwierdzenie lub potwierdzenie uprawnienia wynikającego z przepisu prawa i bezpośrednio służącego temu podmiotowi, który skarży akt lub czynność, albo obowiązku obciążającego ten podmiot. Oznacza to zarazem, że to z przepisu prawa ma wynikać obowiązek organu administracji publicznej ustalenia, stwierdzenia lub potwierdzenia obowiązku lub uprawnień adresata tego aktu lub czynności. (...). Z treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika ponadto, że zaskarżeniu podlegają akty i czynności, o których mowa w tym przepisie, z wyłączeniem tych aktów i czynności, które podjęto w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w dziale IV, V, i [....]Ordynacji podatkowej (tj. w postępowaniu podatkowym, w czynnościach sprawdzających i w kontroli podatkowej) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy wymienionych ustaw. W ocenie Sądu, analiza treści wniosku skarżącego z dnia [...] września 2023 r. nie wskazuje, że został złożony w trybie skargowym określonym w art. 221-247 k.p.a. Treść żądania skarżącego (co wyraźnie wynika zarówno z jego wniosku jak i skargi) bezsprzecznie dotyczy przystąpienia przez Okręgowego Inspektora Pracy w Warszawie do zainicjowanego przez M. M.postępowania w sprawie dotyczącej m.in. ustalenia istnienia stosunku pracy. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2024 r., poz. 97) do zadań Państwowej Inspekcji Pracy należy prawo wnoszenia powództw, a za zgodą osoby zainteresowanej – uczestnictwo w postępowaniu przed sądem pracy, w sprawach o ustalenie istnienia stosunku pracy. Uprawnienie do wnoszenia powództw oraz uczestnictwa - za zgodą zainteresowanego - w toczącym się postępowaniu o ustalenie istnienia stosunku pracy, wiąże się bezpośrednio z uregulowaniami zawartymi w art. 22 § 11 i 12 kodeksu pracy i realizowane jest na podstawie przepisów kodeksu postępowania cywilnego i jest realizowane na podstawie przepisów art. 631 i art. 632 oraz art. 462 i art. 476 § 1 pkt 11 kodeksu postępowania cywilnego. Zdaniem Sądu uprawnienie Okręgowego Inspektora Pracy do inicjowania postępowania z zakresu prawa pracy lub wstąpienia do toczącego się postępowania w sprawie pracowniczej dotyczącej ustalenia istnienia stosunku pracy w żadnym razie nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, która podlegałaby ocenie w toku kontroli sądowoadministracyjnej. Oczywistym jest, że jest to uprawnienie procesowe mające źródło w przepisach prawa pracy i przepisach postępowania cywilnego w sprawach z zakresu prawa pracy. Powyższe skutkuje uznaniem, że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co skutkuje odrzuceniem skargi. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.