II SA/Wa 45/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.) Sędziowie WSA Andrzej Góraj Anna Mierzejewska Protokolant referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby: - oddala skargę. W dniu [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w B. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwolnienia ze służby T. W. na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323). Postępowanie to zakończyło się wydaniem w dniu [...] maja 2010 r. przez wyżej wskazany organ decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Na skutek odwołania, złożonego przez T. W., Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] października 2010 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Dyrektor Izby Celnej w B., na podstawie art. 105 pkt 10 oraz art. 188 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, zwolnił T. W. ze służby w Izbie Celnej w B. z dniem doręczenia decyzji, które nastąpiło w dniu 1 sierpnia 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ wykazał, iż na skutek wszczęcia przeciwko funkcjonariuszowi postępowania karnego o przestępstwo popełnione umyślnie i ścigane z oskarżenia publicznego został on zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych na mocy decyzji z dnia [...] maja 2008 r. na okres od dnia 5 maja 2008 r. do dnia 5 sierpnia 2008 r. Następnie okres zawieszenia został przedłużony do czasu zakończenia prowadzonego postępowania karnego decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Pismem z dnia [...] maja 2011 r. Prokuratura Apelacyjna w L. poinformowała, że w sprawie T. W. w dniu [...] kwietnia 2011 r. został skierowany akt oskarżenia do Sądu Okręgowego w Z. Organ podkreślił, iż funkcjonariusz zawieszony jest w pełnieniu obowiązków służbowych od dnia 5 maja 2008 r., czyli przez okres ponad 12 miesięcy, zawieszenie ma charakter ciągły i związane jest z prowadzonym przeciwko funkcjonariuszowi postępowaniem karnym. Przyczyna będąca podstawą zawieszenia nie ustała. W tym stanie rzeczy Dyrektor Izby Celnej w B. uznał, iż w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, a zatem uzasadnionym było podjęcie decyzji o zwolnieniu T. W. ze Służby Celnej. Organ I instancji wskazał na negatywne konsekwencje długotrwałego zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych dla Służby Celnej. Prawidłowa i terminowa realizacja nałożonych na Służbę Celną zadań wymaga jak najefektywniejszego wykorzystania przydzielonych etatów. Ponadto organ I instancji przedstawił sytuację kadrową w Urzędzie Celnym, wskazując na duże braki kadrowe związane z zawieszeniem funkcjonariuszy w pełnieniu obowiązków służbowych, co w konsekwencji powoduje blokadę etatu i uniemożliwia jego obsadzenie przez inną osobę. Wskazał też na dodatkowe obciążenie pracą innych funkcjonariuszy w związku z niemożnością efektywnego pełnienia służby przez zawieszonego funkcjonariusza. Dodatkowo Dyrektor Izby Celnej w B. zwrócił uwagę na aspekt finansowy, związany ze sprawą zawieszenia w obowiązkach służbowych funkcjonariuszy celnych, w postaci obowiązku wypłacania w okresie długotrwałego zawieszenia 50 % uposażenia funkcjonariusza celnego. Odnosząc się do złożonych wniosków dowodowych, organ I instancji stwierdził, że oceny okresowe i opinie wystawione przez bezpośrednich przełożonych, dotyczące wiedzy, kompetencji zawodowych, i doświadczenia T. W., są organowi znane z urzędu i nie wymagają dowodu. Natomiast wnioski, dotyczące przesłuchania w charakterze świadków funkcjonariuszy Wydziału Kontroli Wewnętrznej, w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości w pracy T. W. nie zostały uwzględnione, ponieważ nie maja znaczenia dla sprawy, dotyczącej zwolnienia funkcjonariusza ze Służby Celnej na podstawie art. 105 pkt. 10 ustawy pragmatycznej. Szef Służby Celnej, po rozpatrzeniu odwołania T. W., nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. Organ II instancji wskazał na istnienie w niniejszej sprawie formalnych przesłanek warunkujących, zgodnie z treścią art. 105 pkt. 10 ustawy o Służbie Celnej, zwolnienie funkcjonariusza ze służby, a także potwierdził zasadność i trafność argumentacji, zawartej w uzasadnieniu decyzji Dyrektora Izby Celnej w B., w zakresie prawidłowości przeprowadzonego przez ten organ uznania administracyjnego, rozważenia interesu służby i interesu funkcjonariusza, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W tym zakresie organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2008 r. (sygn. akt I OSK 319/07), w którym stwierdzono, iż w określonym stanie faktycznym sprawy, długotrwałe, powtarzające się nieobecności funkcjonariusza w służbie mogą mieć istotne znaczenie przy ustaleniu zagrożenia dla dobra służby. Wymagają one bowiem podejmowania przez organ stałych działań organizacyjnych (wyznaczanie zastępstw, oddawanie wolnych dni za pełnienie przez innych funkcjonariuszy służby w ponadnormatywnym wymiarze służby), mogą zatem dezorganizować pracę służb celnych i uniemożliwiać wywiązywanie się przez te służby z ustawowych obowiązków. W ocenie Szefa Służby Celnej skarżona decyzja, mająca charakter fakultatywny, nie daje podstaw do stwierdzenia dowolności działań Dyrektora Izby Celnej w B. Organ I instancji wykazał, że trwanie zawieszenia funkcjonariusza w obowiązkach służbowych poprzez tak zwaną "blokadę etatu", związaną z jednoczesnym odsunięciem od wykonywania czynności służbowych funkcjonariusza zawieszonego, powoduje utrudnienie w organizacji pracy w całej Izbie Celnej w B. wraz z podległymi jej jednostkami organizacyjnymi. Istniejące niedobory kadrowe w stosunku do planowanej obsady praktycznie uległy dodatkowemu zwiększeniu wskutek zawieszenia w obowiązkach służbowych wielu funkcjonariuszy. Jak wynika z protokołu ze spotkania kadry kierowniczej w dniu 26 czerwca 2009 r., sytuacja kadrowa w Izbie Celnej w B. przedstawiała się następująco: 1615 funkcjonariuszy, 76 osób w służbie cywilnej i 35 osób obsługi, w tym 121 funkcjonariuszy celnych zawieszonych i 343 funkcjonariuszy w służbie przygotowawczej. W szczególnie trudnym położeniu ze względu na obsadę etatową znajduje się Urząd Celny w Z., na liczbę 621 funkcjonariuszy celnych 86 funkcjonariuszy zostało zawieszonych w pełnieniu obowiązków służbowych, co doprowadziło do wygenerowania znacznej liczby nadgodzin w poszczególnych oddziałach celnych, jak również do zwiększenia obciążenia pracą innych funkcjonariuszy celnych. Trudna sytuacja kadrowa zmusiła Dyrektora izby Celnej w B. do delegowania od połowy 2010 r. do pełnienia służby przez funkcjonariuszy celnych z komórek wewnętrznych z innych Urzędów Celnych. Istniejąca, na skutek wielu przypadków długotrwałego zawieszenia funkcjonariuszy w pełnieniu służby, sytuacja spowodowała konieczność zlecania dodatkowych zadań, przypisanych do etatów funkcjonariuszy zawieszonych, innym osobom pełniącym służbę, zaś w dalszej konsekwencji do dezorganizacji pracy i niemożności właściwego wykonywania nałożonych na Służbę Celną zadań. W ocenie Szefa Służby Celnej organ I instancji w sposób prawidłowy przeprowadził w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe i zasadnie odmówił przeprowadzenia dowodów zbędnych w niniejszej sprawie. Organ II instancji wyraźnie podkreślił, iż niniejsza decyzja w żaden sposób nie ocenia T. W. pod kątem postawionych mu zarzutów. Natomiast argumentacja organu w pełni uwzględnia tezy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 października 2004 r., sygn. K 1/04, który w kontekście zasady domniemania niewinności podniósł, że sprawowanie służby publicznej nie może być ujmowane w kategoriach tylko przywilejów, a bardziej służby, posłannictwa, roztropnej troski o dobro wspólne itd. W ocenie Szefa Służby Celnej fakt istnienia w obrocie prawnym wcześniejszej decyzji, zawieszającej funkcjonariusza w obowiązkach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, nie może stanowić przesłanki uniemożliwiającej wydania przedmiotowej decyzji. T. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z decyzja organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił: Rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, to jest art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej w zw. z przepisem art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 roku o Służbie Celnej, poprzez: a) błędne jego zastosowanie - wydanie zaskarżonej decyzji, mimo że w obrocie prawnym istniała decyzja Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] sierpnia 2008 roku o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, co narusza zasadę zaufania obywateli do państwa, b) wydanie zaskarżonej decyzji z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Ewentualnie błędną wykładnię poprzez uznanie, że zwolnienie ze służby w trybie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 o Służbie Celnej może nastąpić, mimo zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego i dalszego istnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", wskazanej w przepisie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 roku o Służbie Celnej. Wskutek powyższego, wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem praw podmiotowych skarżącego, wynikających z decyzji o zawieszeniu w wykonywaniu obowiązków służbowych. Na wypadek, gdyby Sąd uznał, iż nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, podnosił: Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art.107 § 3 k.p.a., poprzez: a) ograniczenie się organu do wykorzystania schematu uzasadnienia z innych podobnych postępowań i stwierdzenia, iż z analizy materiału dowodowego wynika, że Dyrektor Izby Celnej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, bez jakiegokolwiek wskazania przez organ administracji publicznej na jakich to dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę skarżącą dowodom; b) brak rozważenia wszystkich okoliczności, mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji, w szczególności w zakresie elementów dotyczących uznania administracyjnego; c) brak udowodnienia, że wskazywany, jako przyczyna zwolnienia, fakt "blokowania etatów" stanowi rzeczywisty i racjonalny powód zwolnienia, a nadto brak rozważenia w tym aspekcie słusznego interesu skarżącego. Naruszenie art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 i 2 k.p.a., tj. naruszenie zasady dwuinstancyjności, poprzez ograniczenie rozpatrzenia odwołania skarżącego do częściowej oceny zasadności zarzutów, podniesionych w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji, a przez to uchylenie się od kontroli instancyjnej i pozbawienie skarżącego możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez brak realizacji zasady proporcjonalności. Organ nie realizował uznania administracyjnego w sposób odpowiadający uzasadnionemu interesowi obywatela, podczas gdy organ działający na podstawie przepisów prawa materialnego, przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Naruszenie art. 130 § 1 i 2 oraz art. 108 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie faktu naruszenia przez organ I instancji zasady niewykonalności decyzji nieostatecznych, tj. dokonanie zwolnienia skarżącego ze Służby Celnej z dniem doręczenia decyzji nieostatecznej. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wnosił o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i podkreślając, iż do czasu wydania decyzji o zwolnieniu funkcjonariusz był zawieszony w czynnościach służbowych ponad 36 miesięcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej, i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia, zapadłego w tym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga nie jest zasadna. Podstawę materialnoprawną decyzji organu stanowi przepis art. 105 pkt. 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), którego treść umożliwia zwolnienie funkcjonariusza ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. W niniejszej sprawie przesłanki te zostały spełnione. Okres zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych rozpoczął się w dniu 5 maja 2008 r., kiedy to doręczona została mu decyzja Dyrektora Izby Celnej w B., zawieszająca go w obowiązkach służbowych. Okres zawieszenia następnie przedłużono do zakończenia sprawy karnej. Łącznie okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych T. W. na dzień wydania decyzji przez organ I instancji w przedmiocie zwolnienia go ze służby, to jest na dzień [...] lipca 2011 r., wyniósł znacznie ponad 12 miesięcy. Nadto postępowanie karne, toczące się przeciwko funkcjonariuszowi, które było przyczyną zawieszenia go w czynnościach służbowych nie zostało zakończone. Z powyższego bezspornie wynika, że upływ okresu zwieszenia przekroczył 12 miesięcy i jednocześnie nadal istnieje przesłanka, dla której podjęto decyzję o zawieszeniu, a zatem zaistniały przesłanki do fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby, wymagane przepisem art. 105 pkt 10 ustawy pragmatycznej. Jednakże przepis powyższy jest przepisem fakultatywnym. Zatem mimo spełnienia wyżej wskazanych przesłanek, organ powinien także wykazać z jakich przyczyn skorzystał z możliwości zwolnienia funkcjonariusza, które umożliwia norma art. 105 pkt. 10 ustawy pragmatycznej. Organy Służby Celnej obu instancji wskazały tu na potrzeby służby, przejawiające się w problemach natury organizacyjno - kadrowej, uniemożliwiające pozostawanie nadal w służbie funkcjonariusza zawieszonego. Organ wskazał tu, iż zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach powoduje zablokowanie etatu przez cały okres trwania zawieszenia, przy jednoczesnym ponoszeniu kosztów związanych z wypłatą zawieszonemu funkcjonariuszowi części uposażenia i przy jednoczesnej blokadzie etatu, uniemożliwiającej powołanie nowego funkcjonariusza w miejsce zawieszonego. Taka sytuacja spowodowała konieczność zlecania dodatkowych zadań, przypisanych do etatów funkcjonariuszy zawieszonych, innym osobom pełniącym służbę. Powyższa sytuacja oraz trudny do przewidzenia czas zakończenia postępowania karnego, prowadzonego przeciwko T. W., wpłynęła na podjęcie decyzji o jego zwolnieniu ze służby. Organ II instancji przytoczył w tym zakresie dane statystyczne, wskazujące na poważne utrudnienia w organizacji na wschodniej granicy Polski pracy Służb Celnych w związku ze znaczną liczbą funkcjonariuszy zawieszonych w czynnościach służbowych. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 31 stycznia 2008 r. (I OSK 319/07) wskazał, że w określonym stanie faktycznym sprawy, długotrwałe, powtarzające się nieobecności celnika w służbie mogą mieć istotne znaczenie przy ustaleniu zagrożenia dla dobra służby. Wymagają one bowiem podejmowania przez organ stałych działań organizacyjnych (wyznaczanie zastępstw, oddawanie wolnych dni za pełnienie przez innych funkcjonariuszy służby w ponadnormatywnym wymiarze służby), mogą zatem dezorganizować pracę służb celnych i uniemożliwiać wywiązywanie się przez te służby z ustawowych obowiązków. Podnieść należy, iż wprost błędny jest pogląd, zawarty w skardze, uniemożliwiający zastosowanie wobec funkcjonariusza art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, gdy wcześniej wydano wobec niego ostateczną decyzję o zawieszeniu w czynnościach służbowych do czasu prawomocnego zakończenia się toczącego się wobec niego postępowania karnego. Takiemu rozumieniu przepisu przeczy wprost treść tego przepisu. Także nie można uznać ostatniego zarzutu skargi za trafny (II, pkt. 4), albowiem zawarte w decyzji organu I instancji sformułowanie, iż zwolnienie następuje z dniem doręczenia decyzji jest czytelne i wyraźnie wskazuje datę zwolnienia. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie narusza to przepisów art. 130 § 1 i 2 w zw. z art. 108 § 1 k.p.a. w takim stopniu, który uzasadniał by uchylenie przedmiotowej decyzji lub stwierdzenie jej nieważność. Wbrew zarzutowi skargi, uznać należy, iż Dyrektor Izby Celnej zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. podjął wszelkie niezbędne kroki w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy w sposób wyczerpujący zebrany materiał dowodowy. Z tych też względów, chybione są zarzuty skargi, dotyczące naruszenia przez organy obu instancji art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., jak i naruszenia prawa materialnego – o czym wyżej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ II instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie, ustosunkował się w nim do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów i dokonał oceny argumentów zawartych w uzasadnieniu decyzji Dyrektora Izby Celnej w B., a także oceny argumentów wskazywanych przez funkcjonariusza, w tym zważenia jego interesu i interesu służby oraz zważania kwestii proporcjonalności. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 15 w zw. z art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Niezasadny jest także zarzut skargi naruszenia art. 23 ust. 1 i 2 ustawy pragmatycznej z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, albowiem przepis ten dotyczy całkowicie innej sytuacji. Zaskarżona decyzja nie narusza także zasady domniemania niewinności. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 października 2004 r. (K 1/04) w kontekście zasady domniemania niewinności podniósł, że sprawowanie służby publicznej nie może być ujmowane w kategoriach li tylko przywilejów, a bardziej służby, posłannictwa, roztropnej troski o dobro wspólne itd. Nie ulega wątpliwości, że na osobach pełniących służbę publiczną ciąży szczególny obowiązek troski o dobro wspólne. Idea dobra wspólnego zakłada pewną ofiarność z ich strony, z którą łączyć się mogą kwalifikowane wymagania i odpowiedzialność. Dlatego też prawo do zajmowania urzędu, stanowiska lub mandatu w organach władzy publicznej nie stanowi prawa nabytego w rozumieniu odnoszącym się do sfery prawa cywilnego, administracyjnego czy też ubezpieczeń społecznych i nie można tu mechanicznie stosować zakazów i nakazów odnoszących się do tych sfer. Swoboda ustawodawcy w ingerowaniu w ich sytuację prawną jest znacznie większa, bo wynika ona z publiczno - prawnego charakteru samej funkcji. Stąd też, niezależnie od konsekwencji karnych, do których zasada domniemania niewinności odnosi się w całej rozciągłości, ustawodawca może wprowadzić inne prawne środki zabezpieczające, które stosowane będą zanim zapadnie wyrok w sprawie karnej. Powszechnie znanym jest, że część oskarżonych funkcjonariuszy może być uniewinniona. Jednak ustawodawca w takim przypadku zagwarantował im powrót do służby na zasadach określonych w art. 109 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Wypada powtórzyć za organem, iż w przypadku uniewinnienia funkcjonariusza od stawianych mu zarzutów karnych, ustawodawca zagwarantował ewentualny powrót do służby na zasadach określonych w art. 109 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Całkowicie niezrozumiały jest pierwszy zarzut skargi. Niedopuszczalne i nielogiczne jest podnoszenie jako zarzutu, uzasadniającego rażące naruszenie prawa, kwestii wykładni prawa, a w istocie do tej właśnie kwestii odnosi się uzasadnienie tej część skargi. Wyraźnie należy podkreślić, iż zagadnienie wykładni prawa nie może stanowić przyczyny stwierdzenia nieważności danej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organ przy podejmowaniu powyższych decyzji, które mogło by stanowić o ich uchyleniu, bądź stwierdzeniu nieważności i dlatego, na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.