II SA/Wa 45/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, Protokolant, Referent stażysta Joanna Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Pismem z 16 października 2018 r. S. Sp. z o.o.; zwanej dalej Spółką, zwróciła się, za pośrednictwem poczty elektronicznej, do Ministra Finansów, na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, z późn. zm.), o udostępnienie informacji publicznej w postaci wszystkich rozstrzygnięć i stanowisk zajętych przez organ, a dotyczących: a) wydzielonej strefy punktu przyjmowania zakładów wzajemnych i sposobu jej organizacji, b) terminali, za pośrednictwem których możliwe jest urządzania zakładów wzajemnych w punktach przyjmowania zakładów, c) sportów wirtualnych, w tym sportów wirtualnych urządzanych za pośrednictwem terminali, które to rozstrzygnięcia i stanowiska organ przekazał w 2018 r. podmiotom posiadającym zezwolenie na prowadzenie zakładów wzajemnych w punktach przyjmowania zakładów wzajemnych lub też ubiegającym się o takie zezwolenie. Minister Finansów pismem z 30 października 2019 r. wezwał Spółkę do wykazania istnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego w celu uzyskania informacji publicznej o charakterze przetworzonym. W odpowiedzi z [...] listopada 2018 r. Spółka wskazała na brak obowiązku wykazywania istnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego z uwagi na fakt, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji przetworzonej. W jej ocenie działanie organu nie jest równoznaczne z koniecznością samodzielnego zredagowania informacji powiązanych z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych. Skoro zatem w wyniku prac dokonanych przez organ, działający na podstawie wniosku, nie dojdzie do powstania nowej, nieistniejącej jeszcze informacji, to nie można mówić o jej przetworzeniu. Ponadto podała, że w przypadku utrzymywania przez organ, że wnioskowane informacje stanowią informację przetworzoną, uzyskanie tych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, gdyż w istotny sposób przyczynią się one do dokonywania właściwej interpretacji przepisów art. 4 ust. 1 pkt 2 lub 5 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych oraz zostaną one przekazane Stowarzyszeniu [...] z siedzibą w W. (...) gdzie będą stanowić podstawę do opracowania tzw. "[...]". Minister Finansów decyzją z [...] listopada 2018. nr [...], na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., odmówił Spółce udostępnienia żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że wnioskowana informacja publiczna stanowi informację przetworzoną, ponieważ jej udostępnienie wymaga dokonania analizy wszystkich dokumentów wytworzonych przez pracowników Ministerstwa od 1 stycznia 2018 r., w celu wyodrębnienia katalogu, który zawierałby "rozstrzygnięcia i stanowiska" zajęte przez organ, a dotyczące trzech zakresów tematycznych, a następnie przetworzenia zebranej dokumentacji celem wyodrębnienia z niej cytatów odpowiadających treści wniosku. Organ wskazał, że przygotowanie wnioskowanej informacji wymaga od pracowników Ministerstwa Finansów wykonania szeregu stosowanych analiz, polegających na wydobyciu żądanych informacji z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, które są prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych. W ocenie organu, Spółka nie wykazała istnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, która uzasadniałaby udostępnienie informacji publicznej przetworzonej. W opinii organu, właściwa interpretacja przepisów ustawy o grach hazardowych przez wnioskodawcę jest niezwykle ważna, jednak nie można jej przypisać szczególnej istotności dla interesu publicznego. W szczególności zważywszy na podnoszoną przez wnioskodawcę okoliczność przełożenia właściwej interpretacji przepisów ustawy o grach hazardowych na prawidłowe i legalne prowadzenie przez wnioskodawcę i członków Stowarzyszenia akcji i działań promocyjno - reklamowych oraz informowania o sponsorowaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka wniosła o uchylenie decyzji Ministra Finansów z [...] listopada 2018 r. i zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji, a także zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez przyjęcie, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną, a tym samym że nie wykazała istnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, która uzasadniałaby udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przedmiotowych przepisów powinno skutkować udostępnieniem wnioskowanych informacji. Zdaniem Spółki, błędne jest stanowisko organu, że żądane informacje wymagają dużego nakładu pracy i podjęcia dodatkowych czynności. Zaznaczyła, że informacje te już istnieją, bowiem są już zapisane w odpowiednich zbiorach i są łatwo dostępne, a zatem są informacjami prostymi. Stwierdziła, że w niniejszej sprawie nie można mówić o jakimkolwiek wysiłku intelektualnym ze strony zarówno organu, jak i jego pracowników. Oczywiście udostępnienie informacji będzie wymagało zaangażowania czasowego i osobowego pracowników, ale nie w stopniu, którym utrudniałby w większym stopniu funkcjonowanie organu. Spółka podała, iż w razie uznania, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną, uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, gdyż w istotny sposób przyczyni się do dokonywania właściwej interpretacji przepisów art. 4 ust. 1 pkt 2 lub 5 ustawy o grach hazardowych przez stronę skarżącą i inne podmioty z branży bukmacherskiej. Informacje te bowiem zostaną przekazane Stowarzyszeniu [...] z siedzibą w W. gdzie będą stanowić podstawę do opracowania tzw. " [...]" - zbioru reguł i wytycznych dla podmiotów posiadających stosowne zezwolenie na prowadzenie gier hazardowych w Polsce. Stowarzyszenie to jest podmiotem działającym na rzecz branży bukmacherskiej, zaś na liście jego członków znajduje się przeważająca część bukmacherów, prowadzących legalną działalność na terenie RP. Do celów statutowych Stowarzyszenia należy udzielanie szeroko pojętego wsparcia dla całego rynku bukmacherskiego, zarówno jego pracodawców, jak i pracowników, w tym zapewnienie warunków prawnych i organizacyjnych dla rozwoju tej branży, jej stabilności, oraz reprezentowanie zbiorowych interesów członków Stowarzyszenia przed organami władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, wszelkimi organami administracji publicznej oraz państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Spółka wyjaśniła, że z uwagi na trudności interpretacyjne w zakresie możliwości promocji i reklamy działalności bukmacherskiej, szczególnie istotna dla strony skarżącej i członków Stowarzyszenia jest prawidłowa interpretacja tych przepisów tak, aby prowadzone przez nich działania w żaden sposób nie naruszały norm wprowadzonych przez ustawodawcę. Informacje żądane od organu zapewnią możliwość właściwej realizacji obowiązków i wymogów ustawy o grach hazardowych, oraz pozwolą członkom Stowarzyszenia na przyjęcie wspólnych wytycznych i praktyki w tym zakresie. Strona skarżąca wskazała, że nie chodzi o jej indywidualny interes, czy też zaspokojenie jej potrzeb handlowych czy zawodowych. Na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego wpływ ma w tym wypadku realna możliwość wykorzystania informacji dla ogółu, dla wielu podobnych podmiotów. Dlatego w kontekście społecznym zapewnienie spójności interpretacyjnej w branży bukmacherskiej w zakresie ww. informacji spowoduje, że Minister Finansów nie będzie musiał wydawać osobnych interpretacji dla każdego podmiotu prowadzącego działalność bukmacherską. Ma to oczywiście wpływ na całą organizację struktur publicznych w dziedzinie gier hazardowych, ponieważ poprawi i usprawni wykonywanie zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności. Właściwa interpretacja przepisów ma przełożenie na prawidłowe i legalne prowadzenie przez stronę skarżącą i członków Stowarzyszenia akcji i działań promocyjno - reklamowych, oraz informowania o sponsorowaniu. Powyższe bezpośrednio dotyczy także bezpieczeństwa graczy i potencjalnych klientów branży bukmacherskiej, a także chroni przed uzależnieniem oraz negatywnymi skutkami hazardu, w szczególności osoby małoletnie. Uzyskanie informacji będzie mieć zatem realne znaczenie dla funkcjonowania podmiotów branży bukmacherskiej w konkretnej dziedzinie życia społecznego i wpływać na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodzić się należy z organem, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną, której udostępnienie wymagało wykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który skład orzekający podziela, że o informacji przetworzonej można mówić również wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste, będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza takiej sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, który negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zespołu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych elementów i danych, których oczekuje wnioskodawca (por. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, publ. LEX nr 1068557, z 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11, publ.: LEX nr 1149133). Charakter informacji publicznej mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (por. wyrok NSA z 5 marca 2015r., I OSK 863/14 - dostępny pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie, udostępnienie wszystkich rozstrzygnięć i stanowisk zajętych przez organ, a dotyczących: a) wydzielonej strefy punktu przyjmowania zakładów wzajemnych i sposobu jej organizacji, b) terminali, za pośrednictwem których możliwe jest urządzania zakładów wzajemnych w punktach przyjmowania zakładów, c) sportów wirtualnych, w tym sportów wirtualnych urządzanych za pośrednictwem terminali, które to rozstrzygnięcia i stanowiska organ przekazał w 2018 r. podmiotom posiadającym zezwolenie na prowadzenie zakładów wzajemnych w punktach przyjmowania zakładów wzajemnych lub też ubiegającym się o takie zezwolenie, stanowią niewątpliwie informację przetworzoną w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jest to bowiem informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, a więc jest to informacja, która musiałaby zostać przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Jej przygotowanie nie będzie zwykłym zestawieniem wielu informacji prostych, jak sugeruje się w skardze, ale wyspecyfikowaniem określonych danych według wskazanych we wniosku kryteriów. Argumentacja w tym zakresie podana w decyzji opisuje proces przygotowania żądanej informacji i przekonuje o uznaniu jej za informację publiczną przetworzoną. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. informacja przetworzona podlega udostępnieniu tylko w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Oznacza to, że wnioskodawca musi wskazać cel żądanej informacji, do czego zostanie wykorzystana, czemu ma służyć. Organ zaś ocenia, czy podany cel wykorzystania informacji przetworzonej ma szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego. Skarżący podmiot nie wykazał, aby cel udostępnienia żądanej informacji publicznej spełniał przesłankę szczególnie istotnego interesu publicznego, a wskazywane przez Spółkę okoliczności nie uprawdopodobniły, że pozyskanie wnioskowanych informacji może mieć znaczenie, czy to z punktu widzenia efektywności funkcjonowania organu, czy też dla dobra ogółu. Zdaniem Sądu, nie można zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, że wnioskowana informacja w ramach działalności w zakresie promocji, reklamy oraz informowania o sponsorowaniu hazardu jest szczególnie istotna dla interesu publicznego ze względu na ochronę obywateli w szczególności poprzez zapewnienie bezpieczeństwa graczom i potencjalnym klientom branży bukmacherskiej, w tym ochronę przed uzależnieniem i negatywnymi skutkami hazardu. Nie można bowiem z ustawowego obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa graczom i uniemożliwienia udziału w grze osobom niepełnoletnim, będącego warunkiem wstępnym otrzymania zezwolenia na prowadzenie działalności bukmacherskiej, uczynić, jako motywu prowadzonej na rzecz tych podmiotów działalności, "działań w interesie ogółu". W rzeczywistości udostępnienie żądanej informacji ma znaczenie jedynie dla funkcjonowania podmiotów branży bukmacherskiej, czyli wąskiej grupy podmiotów posiadających stosowne zezwolenia na urządzanie zakładów wzajemnych w Polsce, co nie mieści się w zakresie szczególnie istotnego interesu publicznego. Dla uzyskania informacji publicznej przetworzonej istotne jest nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania państwa, np. usprawniałoby działanie jego organów (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1870/10, wyrok WSA w Warszawie z 22 lutego 2006 r., II SA/Wa 1721/05, dostępne pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. Warto zwrócić uwagę, że w doktrynie przyjmuje się, że "jest w interesie indywidualnym" bądź "jest w interesie ogółu" oznacza, że wyprowadzona z danego stanu obiektywnego określona korzyść przypada jednostce, względnie całemu społeczeństwu. O ile zatem interes indywidualny jest relacją pomiędzy jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść jednostce, to interes ogółu oznacza relację między jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść ogółowi (zob. J. Lang: Struktura prawna skargi w prawie administracyjnym, Wrocław 1972, s. 98-100). Każde działanie w interesie ogółu, jako określonej wspólnoty publicznoprawnej, jest zatem działaniem w interesie publicznym, a wobec tego działanie "szczególnie istotne" musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. Wyjątkowość tej kwalifikacji przejawia się w tym, że dla udostępnienia informacji publicznej przetworzonej nie tylko nie jest wystarczające stwierdzenie, że udostępnienie to uzasadnione jest interesem publicznym, a nawet że jest ono dla tego interesu istotne, lecz konieczne jest stwierdzenie, że udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2721/13 - dostępny pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Tak więc działanie wnioskodawcy nie tylko w interesie indywidualnym, lecz w interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania. Reasumując, zdaniem Sądu organ prawidłowo zakwalifikował żądaną informację jako przetworzoną, wobec czego warunkiem jej udostępnienia było ustalenie, że uzyskanie tej informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skoro wnioskodawca tej przesłanki nie wykazał, to w rezultacie należało uznać, że nie doszło do naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W związku z powyższym uznając, że skarżona decyzja nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), oddalił skargę jako niezasadną.