II SA/Wa 46/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (sprawozdawca), Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Danuta Kania, Protokolant referent stażysta Agnieszka Cudna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia części uposażenia za nieusprawiedliwioną nieobecność na służbie oddala skargę Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2015 r. nr [...] wydany w przedmiocie pozbawienia [...] M.K. 1/30 części uposażenia miesięcznego z najbliższego uposażenia, za nieusprawiedliwioną nieobecność w służbie w dniu [...] lipca 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, iż funkcjonariusz zarzucił Komendantowi Głównemu Straży Granicznej naruszenie przepisów art. 125d ust. 1, art. 130, art. 125d ust. 3 ustawy o Straży Granicznej, art. 127 § 2 k.p.a., a także art. 3 ust. 2 ustawy o publicznej służbie krwi i wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozkazu, a następnie jego uchylenie w całości i uznanie nieobecności za usprawiedliwioną.   Funkcjonariusz stwierdził, że organ bezkrytycznie uznał, iż skoro zaświadczenie wydano w dniu [...] lipca 2015 r., to tego samego dnia zostało ono wydane stronie, bez żadnych weryfikacji tej okoliczności. KGSG w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] przyjął, że odwołanie funkcjonariusza nie zasługuje na uwzględnienie. Funkcjonariusz z powodu oddawania krwi był nieobecny w służbie w dniu [...] lipca 2015 r. Jednostka organizacyjna służby krwi wystawiła na tę okoliczność zaświadczenie stwierdzające niezdolność do służby w tym dniu. Zainteresowany dostarczył dokument upoważnionej to tego osobie dopiero w dniu [...] sierpnia 2015 r., a więc po terminie wyznaczonym w art. 125d ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Organ przyjął, że funkcjonariusz stawił się na służbie w dniu [...] lipca 2015 r. i miał przy sobie stosowne zaświadczenie. Z uwagi na zwiększoną ilość obowiązków zaniedbał jednak dostarczenia przedmiotowego dokumentu przełożonym, będąc przekonanym, że to uczynił. Dopiero w dniu [...] sierpnia 2015 r. dowiedział się, że zaświadczenia nie przekazał, bowiem w tym dniu skontaktowała się z nim osoba odpowiedzialna za rozliczenie czasu służby funkcjonariuszy. Komendant Główny Straży Granicznej powołał treść art. 125d ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, zgodnie z którym zaświadczenie jednostki organizacyjnej publicznej służby krwi należy dostarczyć w terminie 7 dni od daty jego otrzymania. W sprawie nie ulega wątpliwości, zdaniem Komendanta Głównego, że M.K. nie zrealizował swego obowiązku w terminie oznaczonym w powyższym przepisie. Nie ulega wątpliwości, że powołany przepis wprowadza obowiązek dostarczenia przedmiotowego zaświadczenia w wyznaczonym terminie, którego funkcjonariusz nie dopełnił. Organ podkreślił, że nie ma podstaw do uznania, iż niedostarczenie zaświadczenia w ustawowym terminie nastąpiło z przyczyn od funkcjonariusza niezależnych. Funkcjonariusz po dniu [...] lipca 2015 r. realizował obowiązki służbowe, był zdolny do służby i nie miał ograniczeń w poruszaniu się, zatem brak było przeszkód, by dostarczyć zaświadczenie. Komendant Główny stwierdził, że nie ma podstaw zarzut dotyczący naruszenia art. 130 ustawy o Straży Granicznej. Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli funkcjonariusz pobrał za czas nieusprawiedliwionej nieobecności wynagrodzenie, potrąca mu się odpowiednią część uposażenia przy najbliższej wypłacie. Bez wydania rozkazu o pozbawieniu uposażenia, potrącenie uposażenia jest niemożliwe. Natomiast "najbliższą wypłatę" należy interpretować jako uposażenie wypłacane w najbliższym terminie po wydaniu rozstrzygnięcia. Organ zauważył, że funkcjonariusz w swoim piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r., stwierdził: "do służby stawiłem się w poniedziałek, dnia [...] lipca br., mając ze sobą stosowne zaświadczenie potwierdzające fakt oddania przeze mnie krwi". Wobec tego logiczne jest stwierdzenie, że z placówki publicznej służby krwi M.K. mógł odebrać stosowne zaświadczenie wyłącznie dnia [...] lipca 2015 r. Przyjmując jednak korzystną dla funkcjonariusza hipotezę, że zaświadczenie zostało odebrane w dniu [...] lipca 2015 r. i tak nie zmienia to faktu, że siedmiodniowy termin dostarczenia dokumentu został przekroczony, bowiem mijał w dniu [...] sierpnia 2015 r.  Organ stwierdził, że w wydanym rozstrzygnięciu nie skupiał się na moralnych i ogólnospołecznych aspektach oddawania krwi, a jedynie na przekroczeniu terminu do dostarczenia zaświadczenia. Fakt oddawania krwi nie rzutował na opóźnienie w dostarczeniu zaświadczenia i nie może stanowić okoliczności łagodzącej. Gdyby organ stwierdził, że funkcjonariusz nie dochował terminu z przyczyn od niego niezależnych, byłoby to sugestią dopuszczalności ignorowania terminów zawartych w przepisach. M. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...]. Decyzji tej zarzucił naruszenie prawa, które miało wpływ na załatwienie sprawy: - art. 77 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego przez nie spełnienie obowiązku przeprowadzenia dowodu, - art. 130 ustawy o Straży Granicznej przez potrącenia 1/30 uposażenia, polegające na przekroczeniu terminu do dokonania potrącenia; - art. 3 ust. 2 oraz art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o publicznej służbie krwi, - art. 125d ust. 3 ustawy o Straży Granicznej przez krzywdzące rozstrzygnięcie w przedmiocie uznania nieobecności za nieusprawiedliwioną. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej w całości oraz uznanie, że postępowania zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Skarżący domagał się uznania nieobecności za usprawiedliwioną, a także zasądzenia zwrotu zajętego uposażenia wraz z odsetkami. W uzasadnieniu skargi funkcjonariusz stwierdził, że w dniu [...] lipca 2015 r. oddał honorowo krew w Regionalnym Centrum Krwiodawstwa i Krwiolecznictwa [...] przy ulicy [...] w [...]. Zwiększona ilość obowiązków oraz skierowanie do innego Wydziału Zarządu do Spraw Cudzoziemców (zmiana faktycznego miejsca wykonywania obowiązków) spowodowała, że nie był on w stanie stwierdzić, że przedmiotowe zaświadczenie znajduje się w innym pokoju i nie zostało doręczone do osoby upoważnionej do jego odbioru. Bezpośredni przełożony nie jest bowiem upoważniony do odbioru zaświadczeń. Zaznaczył, że od dnia [...] lipca do [...] sierpnia nie posiadał wiedzy o tym, że nie doręczył pracodawcy zaświadczenia i pozostawał w błędnym przeświadczeniu o spełnieniu ustawowego obowiązku. Podkreślił, że po dowiedzeniu się o wspomnianych okolicznościach, niezwłocznie doręczył zaświadczenie właściwej osobie. Natomiast na pytanie Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia KGSG skarżący udzielił wyjaśnień dotyczących powodów opóźnienia oraz wyraził czynny żal z powodu niezawinionego niedopatrzenia, a także zobowiązał się do tego by podobne zdarzenie nie miało miejsca w przyszłości. Zaznaczył także, że w dniach [...] września 2015 r. i [...] listopada 2015 r. ponownie oddał honorowo krew, a zaświadczenie dostarczył w terminie. Skarżący zarzucił organowi, że nie doręczył mu postanowienia o wszczęciu postępowania zmierzającego do ukarania i nie poinformował o statusie strony w prowadzonym postępowaniu. Zatem pozbawił go możliwości korzystania z pełni praw przysługujących stronie postępowania. Stwierdził też, że żaden z jego przełożonych nie wnosił do Komendanta Głównego Straży Granicznej o podjęcie czynności zmierzających do jego ukarania. Organ wydając decyzję nie brał pod uwagę okoliczności, dla których zostało wydane przedmiotowe zaświadczenie, świadomości popełnianego czynu, czy też ilości dni opóźnienia, nie przeanalizował także wewnętrznych przepisów związanych z obsługą usprawiedliwiania nieobecności, które mogły powodować opóźnienia w dostarczeniu zaświadczenia. Uzasadnienie decyzji nie daje odpowiedzi, zdaniem skarżącego na pytanie, czy niedostarczenie zaświadczenia było spowodowane czynnikami niezależnymi, czy też było działaniem celowym, wynikającym z roztargnienia i lekceważącego podejścia do polskiego porządku prawnego. Stwierdził, że w toku postępowania organ nie poruszył także kwestii terminu otrzymania przedmiotowego zaświadczenia. Skarżący zarzucił organowi bezprawne i nieterminowe zajęcie 1/30 uposażenia. Termin "najbliższa" nie pozostawia dowolności i nie upoważnia organu do zajęcia części uposażenia przy możliwie najbliższej wypłacie w stosunku do wydanej decyzji, ale jedynie najbliższej wypłaty w odniesieniu do wypłaty za okres pozostawania na nieusprawiedliwionej nieobecności. Wynika to wprost z wykładni gramatycznej przepisu. Uposażenie płacone jest z góry, zatem najbliższą wypłatą była wypłata uposażenia za sierpień. Wypłata październikowa nie jest wypłatą najbliższą względem popełnionego czynu. Ustawodawca używając stwierdzenia "najbliższa" miał na uwadze przede wszystkim ochronę funkcjonariuszy w taki sposób, aby nie byli oni zagrożeni ryzykiem dowolności w zajmowaniu uposażenia. Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie doszło do bezprawnego zajęcia części uposażenia. Rozkaz nr [...] nie miał nadanego rygoru natychmiastowej wykonalności, jednak już w dniu [...] października 2015 r. organ zajął część uposażenia. Skarżącemu nie doręczono żadnej decyzji finansowej ani wyliczenia w sprawie zajęcia uposażenia. Zajęcie części uposażenia koliduje z art. 9 ust 1 pkt. 2 ustawy o publicznej służbie krwi, zgodnie z którym dawcy krwi przysługuje zwrot utraconego zarobku za dzień, w którym oddano honorowo krew. Podsumowując, skarżący zaznaczył, że o fakcie oddania krwi w dniu [...] lipca 2015 r. poinformował bezpośrednich przełożonych. Przedmiotowe zaświadczenie z powodów niezawinionych skarżący doręczył z kilkudniowym opóźnieniem, zatem nieobecność należy uznać za w pełni usprawiedliwioną. Wobec powyższego wydane w niniejszym postępowaniu decyzje nie mają podstawy prawnej oraz dyskryminują skarżącego jako stronę postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 130 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej w przypadku nieusprawiedliwionej nieobecności funkcjonariusz traci za każdy dzień nieobecności 1/30 część uposażenia zasadniczego. Stosownie natomiast do treści art. 125 d ust. 1 ustawy pragmatycznej w brzmieniu obowiązującym do 01 stycznia 2016 r. funkcjonariusz Straży Granicznej jest obowiązany dostarczyć przełożonemu właściwemu do spraw osobowych zaświadczenie lekarskie, zaświadczenie jednostki organizacyjnej publicznej służby krwi albo decyzję, o której mowa w art. 125 c ust. 1 pkt 5 (decyzja wydana na podstawie przepisów o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi), w terminie 7 dni od dnia ich otrzymania. Zgodnie z art. 125 d ust. 3 ustawy w brzmieniu obowiązującym do 01 stycznia 2016 r. w przypadku niedopełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 1 lub 2, nieobecność w służbie w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim uznaje się za nieobecność nieusprawiedliwioną, chyba że niedostarczenie zaświadczenia nastąpiło z przyczyn niezależnych od funkcjonariusza. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący w dniu [...] lipca 2015 r. był nieobecny na służbie z powodu niezdolności do służby związanej z oddaniem krwi. Fakt ten potwierdza zaświadczenie wydane w dniu [...] lipca 2015 r. przez Centrum Krwiodawstwa i Krwiolecznictwa [...] w [...]. Nie ulega wątpliwości, iż zaświadczenie to wpłynęło do Zarządu do Spraw Cudzoziemców Komendy Głównej Straży Granicznej, a więc do jednostki organizacyjnej, w której skarżący funkcjonariusz pełnił wówczas służbę, w dniu [...] sierpnia 2015 r. Fakt ten potwierdza adnotacja na odwrocie zaświadczenia podpisana przez Zastępcę Naczelnika Wydziału [...] Komendy Głównej Straży Granicznej, a także wyjaśnienia skarżącego. Skarżący wskazał bowiem, że wspomniane zaświadczenie przedłożył swoim przełożonym dopiero w dniu [...] sierpnia 2015 r., gdyż zapomniał uczynić to wcześniej. Dopiero w dniu [...] sierpnia został powiadomiony o fakcie nieusprawiedliwienia nieobecności w dniu [...] lipca 2015 r. i wówczas natychmiast dostarczył stosowne zaświadczenie, które przez cały czas leżało na jego biurku, wśród dokumentów. Funkcjonariusz, jak wyjaśnił, był w tym okresie skierowany do służby w innym wydziale Zarządu do Spraw Cudzoziemców KGSG, w związku z czym nie mógł stwierdzić naocznie, że zaświadczenie nie zostało dostarczone. Jako zasadniczą zatem przyczynę nieprzedłożenia zaświadczenia w ustawowym terminie skarżący wskazał na obciążenia obowiązkami służbowymi związanymi z czasowym przesunięciem do innej komórki organizacyjnej Komendy Głównej Straży Granicznej. Istota sporu sprowadza się wobec powyższego do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach niniejszej sprawy niedostarczenie zaświadczenia przez skarżącego nastąpiło z przyczyn od niego niezależnych, a zwłaszcza czy taką przyczynę może stanowić duże obciążenie obowiązkami służbowymi. Podkreślić należy, iż wobec braku ustawowego pojęcia "przyczyn niezależnych od funkcjonariusza Straży Granicznej" pojęcie to należy rozumieć szeroko, a więc będzie ono obejmowało sytuacje, w których niedostarczenie zaświadczenia, czy też zwolnienia lekarskiego, w ustawowym terminie, zostało wywołane przez okoliczności niezawinione przez stronę. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, przedstawionych przez skarżącego okoliczności, które spowodowały opóźnienie w przedłożeniu zaświadczenia, nie można uznać za usprawiedliwiające to opóźnienie. W szczególności nie może zostać uznany za usprawiedliwiający opóźnienie fakt wykonywania obowiązków służbowych w innej komórce organizacyjnej Komendy Głównej i związane z tym zapomnienie o obowiązku przedłożenia zaświadczenia. Trudno bowiem przyjąć, iż zapomnienie o obowiązku służbowym ma charakter niezawiniony. Przepis art. 125 d ust. 3 ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie został zatem naruszony. Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 130 ust. 1 ustawy, przepis ten stanowi bowiem o potrąceniu odpowiedniej części uposażenia. Potrącenie zaś jest czynnością materialno-techniczną, która nie była przedmiotem rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji, dokonana natomiast została w oparciu o decyzję pozbawiającą prawa do części uposażenia. Sama czynność potrącenia nie jest zatem przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu organy przeprowadziły też postępowanie dowodowe o wystarczającym dla rozstrzygnięcia sprawy zakresie. Organy przyjęły wyjaśnienia skarżącego co do przyczyn opóźnienia, nie zgodziły się jednak z jego twierdzeniem, że opóźnienie miało charakter niezawiniony. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. nie może zostać uwzględniony. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 3 ust. 2 oraz art. 9 ust. 1 ustawy o publicznej służbie krwi (Dz. U. z 2014 r., poz. 332), gdyż przepisy te dotyczą wsparcia publicznej służby krwi i stosunków pracy. Organy nie kwestionują zresztą - co do zasady - prawa funkcjonariusza do zwolnienia od służby w dniu, w którym oddaje on krew, powodem natomiast utraty prawa do uposażenia jest, o czym była już mowa, opóźnienie w dostarczaniu zaświadczenia. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.