II SA/Wa 460/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Janusz Walawski (spr.), , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A. L. na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z siedzibą w Komendzie Głównej Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zdolności do służby w Straży Granicznej z ograniczeniem - kat."C" 1. uchyla zaskarżone orzeczenie w części ustalającej zdolność do służby w Straży Granicznej; 2. stwierdza, że zaskarżone orzeczenie w zakresie wskazanym w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu w całości; 3. w pozostałym zakresie skargę odrzuca. Rejonowa Komisja Lekarska z siedzibą w [...] Oddziale Straży Granicznej w K. orzeczeniem nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. orzekła, że A. L. jest zdolny do służby w Straży Granicznej z ograniczeniem i nie został zaliczony do grupy inwalidów. Orzeczenie to zostało w dniu [...] marca 2013 r. zatwierdzone przez Okręgową Komisje Lekarską z siedzibą w Komendzie Głównej Straży Granicznej, a następnie - uchylone w trybie nadzoru - przez Przewodniczącego Centralnej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Okręgowa Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z siedzibą w Komendzie Głównej Straży Granicznej w W. w dniu [...] grudnia 2013 r. wydała orzeczenie nr [...] w sprawie inwalidztwa i związku inwalidztwa ze służbą. W uzasadnieniu orzeczenia podano, że stwierdzone u A. L. schorzenia obecnie nie sięgają granic inwalidztwa i czynią go zdolnym do służby w Straży Granicznej z ograniczeniem. A. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na orzeczenie nr [...] Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z siedzibą w W. z dnia [...] grudnia 2013 r. zarzucając, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem art. 10 Kpa oraz z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 2 listopada 1995 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, poprzez przyjęcie, że jest on zdolny do służby z ograniczeniem. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez zaliczenie go do grupy inwalidów, i że inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Okręgowa Komisja Lekarska z siedzibą w Komendzie Głównej Straży Granicznej w W. w odpowiedzi na skargę poinformowała o prowadzonym postępowaniu orzeczniczym zakończonym wydaniem zaskarżonego orzeczenia. Skarżący, wykonując wezwanie Sądu, w piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2014 r. podał, że przedmiotem jego skargi jest część orzeczenia dotycząca ustalenia zdolności do służby w Straży Granicznej z ograniczeniem - kat. C. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 tej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga zatem kwestia kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie są orzeczenie okręgowej komisji lekarskiej. Orzeczenia te zostały wydane na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 79, poz. 349 z późn. zm.). Orzeczenia wydawane przez komisje zawierają rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy, podejmowane w stosunku do konkretnej osoby na podstawie wyników badań lekarskich oraz dokumentacji medycznej. Charakter prawny orzeczeń o zdolności do służby nosi cechy typowej decyzji administracyjnej, zawierającej rozstrzygnięcie o zdolności do służby (co jest zasadniczym celem orzeczenia) i uzasadnienie. Zauważyć jednak należy, że orzeczenia komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji mogą dotyczyć zarówno kwestii ustalenia zdolności do pełnienia służby, jak również innych zagadnień (§ 1 ust. 2 i 3 rozporządzenia). Biorąc powyższe pod uwagę orzeczenia wydawane przez komisje lekarskie można podzielić na dwie główne odrębne grupy. Pierwsza grupa orzeczeń dotyczy zagadnień zdolności do służby, to jest zagadnień ustalania i oceny stanu zdrowia danej osoby na potrzeby zaliczenia jej do określonej kategorii zdolności do służby w celu przyjęcia do służby, jej dalszego pełnienia albo zwolnienia ze służby. Te orzeczenia komisji lekarskich mają byt w pełni autonomiczny, bowiem ostateczne orzeczenie komisji w tym przedmiocie jest wiążące dla organu właściwego w sprawach powołania określonej osoby do służby albo do zwolnienia ze służby, przy czym przyjęcie do służby lub zwolnienie ze służby następuje w trybie administracyjnym przez wydanie decyzji administracyjnej, podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Należy więc przyjąć, iż komisje lekarskie, jako organy administracji publicznej, podejmują decyzje administracyjne w indywidualnych sprawach. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wspomniane komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych są w omawianym przypadku organami administracji publicznej, a ich orzeczenia w przedmiocie zdolności do służby, stanowią decyzje administracyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 354/09, LEX nr 586410 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 93/10, LEX nr 595620). Druga grupa orzeczeń komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, to orzeczenia w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia i jednocześnie ustalenia związku stwierdzonego schorzenia funkcjonariusza ze służbą dla celów odszkodowawczych lub rentowych albo zaopatrzenia emerytalnego, przysługujących na podstawie ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn.: z 2004 r. Nr 8, poz. 67 z późn. zm.). Orzeczenia komisji z tej grupy (w tym zakresie) poddawane są autonomicznej kontroli przez sądy powszechne w ramach rozpoznawania odwołań od decyzji o świadczeniach odszkodowawczych, rentowych lub z zakresu zaopatrzenia emerytalnego. Podsumowując dotychczasowe rozważania należy zaznaczyć, że od ostatecznych orzeczeń komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia konkretnej osoby na potrzeby ustalenia kategorii zdolności do służby, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Natomiast od orzeczeń komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, ale w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia funkcjonariusza i ustalenia związku stwierdzonych schorzeń ze służbą do celów odszkodowawczych lub zaopatrzenia emerytalnego, w tym rentowych, skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje (por. postanowienie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OSA 1/00, publ.: ONSA 2001/2/47). Należy podkreślić, że choć ustalanie chorób, uszczerbku na zdrowiu, związku ze służbą w Państwowej Straży Pożarnej należy do komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, to prawo do świadczeń, ich zakres i wysokość z tego tytułu ustalają inne organy, od rozstrzygnięć których przysługuje odwołanie do właściwego sądu według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. W niniejszej sprawie skarżący przedmiotem skargi uczynił tę część orzeczenia okręgowej komisji lekarskiej MSW, która dotyczyła określenia zdolności do służby z ograniczeniem - kat. C. Mając zatem na uwadze powyższe rozważania, stwierdzić należy, że skarga w części dotyczącej ustalenia inwalidztwa i związku tego inwalidztwa ze służbą nie podlega kognicji sądu administracyjnego i w konsekwencji w tym zakresie skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego orzeczenia w zakresie dotyczącym ustalenia zdolności skarżącego do pełnienia służby doprowadziła do uwzględnienia skargi w tym zakresie z przyczyn podanych poniżej. Na wstępie tej części rozważań Sąd - w składzie orzekającym w niniejszej sprawie - stoi na stanowisku, że w postępowaniu orzeczniczym prowadzonym w sprawie stwierdzenia zdolności do pełnienia służby stosuje się procedurę (zasady i tryb postępowania) ustanowione w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. Jednakże nie oznacza to, że nie należy stosować przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności regulujących ogólne zasady postępowania administracyjnego. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego orzeczenia w zakresie dotyczącym zdolności skarżącego do pełnienia służby z ograniczeniem - kat. C., Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Postępowanie administracyjne w powyżej określonym zakresie powinno być prowadzone zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7 Kpa (zasada prawdy obiektywnej) i art. 9 Kpa (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych). Realizacji tych zasad służy m.in. instytucja wyłączenia pracownika uregulowana w rozdziale 5 Kpa (art. 24 - 27 Kpa). Z akt sprawy wynika, że okręgowa komisja lekarska naruszyła art. 24 § 1 pkt 5 Kpa zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udział w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc treść przytoczonego przepisu do skontrolowanych przez Sąd działań orzeczniczych okręgowej komisji lekarskiej należy stwierdzić, że działała on z naruszeniem prawa. Zgodnie z § 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia, okręgowe komisje lekarskie są właściwe w zakresie zatwierdzenia orzeczeń wydanych przez wojewódzkie komisje lekarskie. Natomiast § 31 ust. 1, 2 i 4 stanowi, że Centralna Komisja Lekarska może uchylić w trybie nadzoru każde orzeczenie komisji lekarskiej sprzeczne z prawem i zasadnością orzecznictwa lub z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych. W przypadku uchylenia orzeczenia komisji lekarskiej w trybie określonym w ust. 1, Centralna Komisja Lekarska zarządza ponowne rozpatrzenie sprawy przez komisje lekarską, której orzeczenie zostało uchylone (...). Orzeczenie komisji lekarskiej wydane w trybie określonym w ust. 2 jest ostateczne. Z akt sprawy wynika, że okręgowa komisja lekarska zatwierdziła orzeczenie rejonowej komisji lekarskiej. W wyniku wniesionego przez skarżącego sprzeciwu zatwierdzone orzeczenie zostało, w trybie nadzoru uchylone przez Centralną Komisję Lekarską. W tym miejscu podać należy, że zatwierdzenia orzeczenia rejonowej komisji lekarskiej dokonały te same osoby, które następnie wydały zaskarżone orzeczenie. Istotną cechą instytucji "zatwierdzenia" jest okoliczność, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ pierwszej instancji bierze udział organ wyższego stopnia (odwoławczy), a udział ten wyraża się w formie zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia orzeczenia organu pierwszej instancji. Współdziałanie to polega zatem na współdecydowaniu o treści rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, tego rodzaju współdziałanie podlega ograniczeniu przewidzianym w art. 24 § 1 pkt 5 Kpa, tzn., że osoby które brały udział w zatwierdzeniu orzeczenia organu pierwszej instancji podlegają wyłączeniu w postępowaniu odwoławczym. Stwierdzone naruszenie prawa stanowi zatem podstawę wznowienia postępowania administracyjnego określoną w art. 145 § 1 pkt 3 Kpa, który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja został wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy zobowiązany jest podjąć działanie zmierzające do usunięcia stwierdzonego kwalifikowanego naruszenia prawa procesowego. Ze względu na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego orzeczenia w całości na podstawie art. 152 powołanej powyżej ustawy.