II SA/Wa 464/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Janusz Walawski (spr), Eugeniusz Wasilewski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Izabela Kaliszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi K.C. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego – oddala skargę – [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...], na podstawie art. 104 Kpa, art. 94 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355 z późn. zm.), § 3 ust. 1 i 2 oraz § 3a ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 864 z późn. zm.), w dniu [...] czerwca 2015 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił K.C. przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji podał, że ww. pełni służbę w Policji od 29 grudnia 2008 r. W dniu 28 maja 2015 r. policjant złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej, do którego załączył akt notarialny z dnia [...] maja 2015 r. o ustanowieniu odrębnej własności lokalu i przeniesieniu prawa własności oraz umowę sprzedaż lokalu mieszkalnego położonego w [...] na os. [...]. Policjant wraz z rodziną zamieszkuje w tym lokalu od 1 maja 2015 r. Dalej organ pierwszej instancji stwierdził, że z akt sprawy wynika, że w dniu złożenia wniosku o pomoc finansową, policjant miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, a powierzchnia mieszkalna zajmowanego przez niego i jego rodzinę lokalu przekracza powierzchnię ponad wielkość odpowiadającą trzem normom zaludnienia. Wobec zaś treści art. 94 ust. 1 i art. 95 ust. 1 ustawy o Policji oznacza to, że policjant utracił uprawnienie do przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej, a także utracił zamienne uprawnienie do uzyskania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu lub domu. Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, w dniu [...] września 2015 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliła się szeroko wykładnia, zgodnie z którą, jeżeli w dacie złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej strona posiada zabezpieczone warunki mieszkaniowe, świadczenie to jej nie przysługuje. Wykładni tej nie może zmienić lub modyfikować pismo okólne, w rozpoznawanej sprawie pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w przedmiocie przesłanek przyznawania pomocy finansowej. K.C., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2015 r., zarzucają, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem następujących przepisów: 1. art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 11 w zw. z art. 15 Kpa, poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, polegające na braku merytorycznego ustosunkowania się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów a ograniczeniu się jedynie do lakonicznego zaakceptowania stanowiska organu I instancji, co skutkowało naruszeniem zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy w toku postępowania odwoławczego oraz zasady że organy administracji publicznej wyjaśniają przesłanki podjętej decyzji, 2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kpa, będącego konsekwencją nieprzeprowadzenia przez organ drugiej instancji prawidłowego merytorycznego rozpatrzenia zarzutów odwołania, co przejawiało się w niedokonaniu rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ drugiej instancji co skutkowało pominięciem okoliczności, że organy naruszyły zasadę działania w sposób budzący zaufanie obywateli, 3. art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, przejawiającego się w błędnym przyjęciu, że możliwość uzyskania pomocy określonej w tym przepisie oceniana jest na dzień złożenia wniosku z pominięciem wykładni celowościowej tego przepisu, która wskazuje, że uzyskanie lokalu oznacza jedynie cel, na który ta pomoc jest przeznaczona, bez ograniczenia czasowego składania wniosku. Pełnomocnik skarżącego podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Materialno-prawną podstawę decyzji o odmowie przyznania skarżącemu pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego stanowił przepis art. 94 ust. 1 pkt ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355 z późn. zm.), zgodnie z którym policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Na wstępie należy podkreślić, iż uprawnienie określone w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji pozostaje w ścisłym związku z regulacją zawartą w art. 88 ust. 1 tej ustawy, wedle której policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Przysługujące policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane w pierwszej kolejności przez przydzielenie lokalu, a dopiero, gdy przydziału nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje pomoc finansowa. Pomoc finansowa, o której mowa, jest zatem konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego określonego w art. 88 ustawy o Policji. Sporną w rozpoznawanej sprawie pozostaje kwestia momentu, na jaki należy oceniać zaspokojenie tej potrzeby. Zdaniem organów Policji orzekających w sprawie, będzie to moment złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębna nieruchomość Dla rozstrzygnięcia tego problemu istotne znaczenie będzie miała abstrakcyjna uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjęta w składzie siedmiu sędziów, z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OPS 7/08. Uchwała ta co prawda dotyczy uprawnień do uzyskania pomocy finansowej na zakup lokalu przez funkcjonariuszy Służby Więziennej, jednakowoż ze względu na analogiczne uregulowania prawne zawarte w ustawie o Policji ma ona znaczenia także dla wykładni art. 94 ust. 1 tejże ustawy, odnoszącego się do funkcjonariuszy Policji. Jak podkreślił NSA w uchwale, przypadki w których nie przydziela się funkcjonariuszowi lokalu na podstawie decyzji administracyjnej wyliczone zostały w przepisach. W art. 95 pkt 2 tego przepisu przyjęto, że omawiany przydział, nie może nastąpić na rzecz funkcjonariusza, który posiada w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Negatywną przesłanką przydziału lokalu jest także spełnienie tego warunku przez małżonka funkcjonariusza (pkt 3). Jeżeli art. 95 ust. 1 ustawy w przypadkach wymienionych w pkt 2 w zw. z pkt 3 w sposób wyraźny wyłącza możliwość powstania roszczenia o przydział lokalu, to reguła ta ma zastosowanie również do omawianej pomocy finansowej. Z powyższego wynika, że ustawodawca do kręgu osób posiadających zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej zaliczył tych funkcjonariuszy, którzy sami lub ich małżonkowie są właścicielami (współwłaścicielami) domów położonych we wskazanych miejscowościach. Oznacza to, że w stosunku do funkcjonariusza, który ma dom (odpowiedni lokal mieszkalny) w miejscu, w którym stale pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, cel omawianej regulacji - co do zasady - został osiągnięty, a zatem nie przysługuje mu prawo do przydziału lokalu, a więc także pomoc finansowa, przewidziana w art. 94 ust. 1 ustawy. W ocenie NSA, dopiero po złożeniu wniosku wraz z wymaganą dokumentacją organ może prowadzić postępowanie w sprawie przyznania takiej pomocy. Zatem kwestia czy funkcjonariusz ten spełnia przesłanki do otrzymania przedmiotowego świadczenia może być rozważana tylko po zgłoszeniu roszczenia. W tej sytuacji istotne nie jest to, czy organy Policji przydzieliły funkcjonariuszowi lokal mieszkalny w drodze decyzji administracyjnej, lecz czy w dacie złożenia wniosku funkcjonariusz spełniał podstawową przesłankę do otrzymania takiego przydziału, a mianowicie miał niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Jak stwierdzono w ww. uchwale: "Przyjęcie innej interpretacji prawa do pomocy finansowej musiałoby prowadzić do uznania, że świadczenie to przysługuje każdemu funkcjonariuszowi, w każdym czasie i niezależnie od tego, jakie aktualnie posiada warunki mieszkaniowe. Taka interpretacja zaprzeczałaby ratio legis omawianej ustawy. Nie byłaby też zgodna z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa." W tym kontekście należy interpretować przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 października 2001 r., w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 864 z późn. zm.), Zatem z samego unormowania § 3 tego aktu wykonawczego nie można wyprowadzać wniosku, że skoro fakt ponoszonych przez funkcjonariusza wydatków może potwierdzać nie tylko umowa przedwstępna, ale także umowa kupna domu czy lokalu, to uprawnienie do pomocy finansowej należy oceniać na dzień nabycia domu (lokalu), niezależnie od daty złożenia wniosku. Ta interpretacja wykraczałaby poza treść upoważnienia ustawowego dla wydania tego rozporządzenia. Przenosząc powyższe ustalenia na stan faktyczny niniejszej sprawy, należy podzielić stanowisko organu, iż skarżący w dniu złożenia wniosku, to jest w dniu 28 maja 2015 r. nie spełniał kryteriów dla uzyskania pomocy finansowej na zakup lokalu, bowiem odpowiedni lokal mieszkalny już w tym dniu posiadał i od dnia 1 maja 2015 r. zamieszkiwał w nim wraz z rodziną. Nabyty lokal spełniał także kryteria normatywne, co do powierzchni - co jest w sprawie bezsporne. Wobec powyższego zarzuty podnoszone w skardze uznać należy za nieuzasadnione. Organy prawidłowo zastosowały art. 94 ust. 1 o Policji odmawiając skarżącemu przyznania prawa do pomocy finansowej na zakup lokalu ze względu na fakt, że w dacie składania wniosku miał on zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Należy zgodzić się z pełnomocnikiem skarżącego w zakresie naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 3 Kpa, jednakże to uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ rozstrzygnięcie decyzji jest zgodne z prawem i zawiera wyjaśnienie przesłanek, które legły u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia, choć wyjaśnienia te są lakoniczne. Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się w rozpoznawanej sprawie naruszenia prawa, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji albo stwierdzeniem jej nieważności i dlatego, mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.