II SA/Wa 464/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska, Sędzia WSA Ewa Radziszewska – Krupa (spr.), Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2019 r. sprawy ze skargi M. G. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na zakwalifikowanie do umieszczenia na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu - oddala skargę - I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Zarząd Dzielnicy [...] (zwany dalej: "Zarządem Dzielnicy") uchwałą z [...] grudnia 2018r. Nr [...] odmówił uwzględnienia wniosku Skarżącej – M. G. o wynajęcie lokalu mieszkaniowego z zasobu [...] na czas nieoznaczony i nie zakwalifikował Skarżącej do wynajęcia ww. lokalu na czas nieoznaczony i umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu. W podstawie prawnej ww. uchwały powołano § 6 ust. 1 pkt 2, § 8 i § 45 pkt 5 Statutu Dzielnicy Śródmieście Miasta Stołecznego Warszawy, stanowiącego załącznik Nr 9 do uchwały Nr LXX/2182/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom m. st. Warszawy (Dz.Urz.Woj.Maz. Z 2016r., poz. 420 ze zm.) i § 24 ust. 1, § 4 i § 22 ust. 5 uchwały Rady m.st. Warszawy z 9 lipca 2009r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Stołecznego Warszawy (Dz.Urz.Woj.Maz. Nr 132, poz. 3937, ze zm., zwana dalej: "Uchwałą z 2009r."). Z uzasadnienia ww. uchwały wynika, że Komisja Mieszkaniowa [...] września 2018r. negatywnie zaopiniowała ww. wniosek Skarżącej. Zarząd Dzielnicy wskazał ponadto, że Skarżąca zamieszkuje w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], stanowiącym spółdzielcze własnościowe prawo przysługujące Jej matce (członek [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]"). Lokal składa się z 2 pokoi i kuchni o powierzchni mieszkalnej 30,87 m2, powierzchni użytkowej 46,84 m2. Zamieszkują w nim 3 osoby. Powierzchnia mieszkalna przypadająca na osobę wynosi więc 10,29 m2. Kryterium metrażowe do wynajęcia lokalu z zasobu [...] wynosi nie więcej niż 6 m2 na osobę. Skarżąca uzasadniła wniosek zdiagnozowaną chorobą afektywną dwubiegunową, która skutkowała m.in. trudnościami ze skończeniem studiów, uzależnieniami i zaburzeniami relacji z najbliższym otoczeniem, w tym z rodziną. Skarżąca ma orzeczoną niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym związaną z chorobami psychicznymi. Skarżąca we wniosku nie udokumentowała warunków mieszkaniowych wstępnych, zaś zgodnie z przepisem § 22 ust. 2 pkt 5 Uchwały z 2009r. przy rozpatrywaniu wniosków osób, o których mowa w ust. 1 należy poddać wnikliwej analizie warunki mieszkaniowe w poprzednich miejscach zamieszkania oraz warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i uwzględnić możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach. Zarząd Dzielnicy związku z tym zwrócił się do Skarżącej - pismem z 12 czerwca 2018r. - o uzupełnienie wniosku o dokumenty z Urzędu Pracy potwierdzające, że w okresach 1-15.08.2016r. i 24.12.2016r.- 31.01.2017r. Skarżąca była zarejestrowana jako bezrobotna i o przedstawienie informacji o wysokości osiąganych dochodów z umów zleceń z Fundacji [...] oraz złożenie dodatkowych wyjaśnień dotyczących warunków mieszkaniowych w poprzednich miejscach zamieszkania oraz warunków mieszkaniowych wstępnych. Skarżącą poinformowano, że zgodnie z § 22 ust. 5 Uchwały z 2009r., odmowa złożenia ww. oświadczeń i dokumentów i potwierdzenie w nich nieprawdy może stanowić podstawę do odmowy zakwalifikowania wniosku. Skarżąca złożyła wymagane dokumenty, ale nie udzieliła wyjaśnień co do warunków mieszkaniowych. Z informacji uzyskanych przez Zarząd Dzielnicy wynika, że matka Skarżącej, oprócz ww. lokalu (spółdzielcze własnościowe prawo) jest właścicielką lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] (2 pokoje o powierzchni użytkowej 35,43 m2, w którym nikt nie jest zameldowany). Ojciec Skarżącej jest właścicielem lokali w [...]: nr [...] przy ul. [...] (pokój z aneksem kuchennym o pow. użytkowej 33,73 m2, w którym nikt nie jest zameldowany), nr [...] przy ul. [...] (pokój o pow. użytkowej 28,89 m2, w którym nikt nie jest zameldowany), nr [...] przy ul. [...] (3 pokoje i kuchni o pow. użytkowej 68,82 m2, w którym nikt nie jest zameldowany). Skarżąca nie spełnia więc kryteriów do wynajęcia lokalu na czas nieoznaczony, określonych w § 4 pkt 1 Uchwały z 2009r., bowiem przekroczone zostało kryterium metrażowe. Skarżąca nie wykazała też w sposób nie budzący wątpliwości, że pozostaje w związku z warunkami mieszkaniowymi w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej obejmującej w szczególności ciężką, przewlekłą chorobę wnioskodawcy lub innej osoby uprawnionej do wspólnego zamieszkiwania. W sprawie nie ma więc zastosowania § 5 ust. 2 pkt 3 lit. a) i b) Uchwały z 2009r. Źródłem dochodu Skarżącej są umowy zlecenia, a średni miesięczny dochód w gospodarstwie domowym Skarżącej, w okresie ostatnich 6 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku wyniósł 1.490,83 zł. Obowiązujące w dniu złożenia wniosku minimum dochodowe wynosiło 2.200 zł. Skarżąca może jednak zamieszkać w jednym z lokali stanowiącym własność Jej wstępnych. 2. Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 lutego 2019r. wniosła o uchylenie ww. uchwały Zarządu Dzielnicy i przyznanie prawa pomocy przez zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie pełnomocnika z urzędu. Zaskarżona uchwała narusza § 4 i § 5 ust. 2 pkt 3 Uchwały z 2009r., gdyż nie wzięto pod uwagę, że Skarżąca jest osobą niepełnosprawną, obciążaną licznymi chorobami i istniejącą w rodzinie Skarżącej patologią (problem uzależnienia). Skarżąca spełnia warunki, aby nie stosować kryterium metrażowego z § 5 ust. 2 pkt 3 Uchwały z 2009r. 3. Zarząd Dzielnicy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Skarga nie ma uzasadnionych podstaw. 2. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017r., poz. 2188 ze zm., zwana dalej: "P.u.s.a."), sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle art. 1 § 2 P.u.s.a. kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Sąd rozstrzyga ponadto w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Sad podkreśla także, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 21 lipca 2008r. sygn. akt I OPS 4/08 (dostępna na www.nsa.gov.pl), wskazał, że uchwała zarządu dzielnicy odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego zasobu gminy, jest innym niż prawo miejscowe aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a."). NSA w ww. uchwale stwierdził ponadto, że jest to rozstrzygnięcie indywidualne, gdyż rozstrzyga, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013r. poz. 594 ze zm.; zwana dalej: "u.s.g."), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Ustawodawca w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2018r., poz. 1234 ze zm.) określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej. 3. Sąd, biorąc powyższe pod uwagę, stwierdza, że podstawę prawną ww., zaskarżonej uchwały indywidualnej Zarządu Dzielnicy stanowi Uchwała z 2009r. która zawiera zarówno przepisy materialne, jak i procesowe, które pozwalały na podjęcie zaskarżonej uchwały. Wobec ww. uchwały indywidualnej nie mają zastosowania przepisy k.p.a., co powoduje, że zaskarżona uchwała nie podlega kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z przepisami k.p.a. Sąd administracyjny bada jednak czy ww. uchwała została wydana zgodnie z przepisami prawa, które stanowiły podstawę do jej wydania, co wynika z art. 1 § 2 P.u.s.a., mając przy tym na względzie art. 134 § 1 P.p.s.a., biorąc pod uwagę naruszenia przepisów prawa, których nie powołano w skardze. Kontrola sądowoadministracyjna uchwał indywidualnych dokonywana jest przez Sąd administracyjny na mocy art. 147 § 1 i 2 P.p.s.a. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 147 § 2 P.p.s.a., rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Sąd administracyjny nie orzeka zatem, tak jak organ co do istoty sprawy. Sąd nie orzeka więc, czy Skarżącą należy umieścić na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego [...], ale jedynie kontroluje prawidłowość dokonanego przez organ rozstrzygnięcia, pod kątem jego zgodności z przepisami prawa materialnego oraz procesowego, o których mowa w ww. przepisach Uchwały z 2009r. Sąd wskazuje, że Zarząd Dzielnicy, wydając w rozpoznawanej sprawie zaskarżoną uchwałę, powołał się m.in. na § 24 ust. 1, § 22 ust. 5 oraz § 4 pkt 1 i § 5 ust. 2 pkt 3 lit. a) i b) Uchwały z 2009r. Zgodnie bowiem z § 4 Uchwały z 2009r. lokale mogą być wynajmowane osobom: 1) które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a nadto 2) w których gospodarstwie domowym średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza minimum dochodowego. Z ww. przepisu wynika, że oba kryteria wymienione w ww. § 4 Uchwały z 2009r. powinny być spełnione łącznie. Sąd wskazuje, że Zarząd Dzielnicy w zaskarżonej uchwale ustalił, że Skarżąca nie jest osobą bezdomną, jak również wskazał, że warunki mieszkaniowe Skarżącej nie mogą być uznane za trudne w rozumieniu § 4 pkt 1 Uchwały z 2009r. Skarżąca zamieszkuje bowiem z matką i siostrą w lokalu stanowiącym spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, przysługujące jej matce. Lokal składa się z 2 pokoi i kuchni o powierzchni mieszkalnej 30,87 m2, powierzchni użytkowej 46,84 m2. Zamieszkują w nim 3 osoby. Powierzchnia mieszkalna przypadająca na osobę wynosi więc 10,29 m2. Kryterium metrażowe do wynajęcia lokalu z zasobu [...] wynosi nie więcej niż 6 m2 na osobę. Jakkolwiek Zarząd Dzielnicy nie kwestionował, że Skarżąca w związku z chorobami psychicznymi (zdiagnozowaną chorobą afektywną dwubiegunową, która skutkowała m.in. trudnościami ze skończeniem studiów, uzależnieniami i zaburzeniami relacji z najbliższym otoczeniem, w tym z rodziną) ma orzeczoną niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym, trafnie przyjął, że Skarżąca nie spełnia kryterium do wynajęcia lokalu na czas nieoznaczony, określonego w § 4 pkt 1 Uchwały z 2009r. Przekroczone zostało kryterium metrażowe oraz nie wykazano w sposób nie budzący wątpliwości, że Skarżąca pozostaje w związku z warunkami mieszkaniowymi w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej. W sprawie nie miał więc zastosowania § 5 ust. 2 pkt 3 lit. a) i b) Uchwały z 2009r. Należy przypomnieć, że Skarżąca w ww. wniosku nie udokumentowała warunków mieszkaniowych wstępnych. Zarząd Dzielnicy zwrócił się więc do Skarżącej - pismem z 12 czerwca 2018r. - o uzupełnienie wniosku o dokumenty z Urzędu Pracy potwierdzające, że w okresach 1-15.08.2016r. i 24.12.2016r.- 31.01.2017r. Skarżąca była zarejestrowana jako bezrobotna i o przedstawienie informacji o wysokości osiąganych dochodów z umów zleceń z Fundacji [...] oraz złożenie dodatkowych wyjaśnień dotyczących warunków mieszkaniowych w poprzednich miejscach zamieszkania oraz warunków mieszkaniowych wstępnych. Skarżącą poinformowano, że zgodnie z § 22 ust. 5 Uchwały z 2009r., odmowa złożenia ww. oświadczeń i dokumentów i potwierdzenie w nich nieprawdy może stanowić podstawę do odmowy zakwalifikowania wniosku. Zarząd Dzielnicy nie kwestionował ponadto, że Skarżąca złożyła wymagane dokumenty, ale wyjaśnił, że Skarżąca nie udzieliła wyjaśnień co do warunków mieszkaniowych wstępnych. W związku z tym organ poczynił własne ustalenia i przyjął, że matka Skarżącej, oprócz ww. lokalu, w którym obecnie zamieszkuje Skarżąca i w którym przekroczone jest kryteriów metrażowe, jest właścicielką lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] (2 pokoje o powierzchni użytkowej 35,43 m2, w którym nikt nie jest zameldowany). Ojciec Skarżącej jest również właścicielem lokali w [...]: nr [...] przy ul. [...] (pokój z aneksem kuchennym o pow. użytkowej 33,73 m2, w którym nikt nie jest zameldowany), nr [...] przy ul. [...] (pokój o pow. użytkowej 28,89 m2, w którym nikt nie jest zameldowany), nr [...] przy ul. [...] (3 pokoje i kuchni o pow. użytkowej 68,82 m2, w którym nikt nie jest zameldowany). Racjonalne i prawidłowe było więc przyjęcie przez Zarząd Dzielnicy, że Skarżąca ma możliwość zamieszkiwania w jednym z lokali stanowiącym własność Jej wstępnych, czego w ww. wniosku nie ujawniła. Warto też wyjaśnić, że zgodnie z § 22 ust. 5 Uchwały z 2009r. odmowa złożenia oświadczeń i dokumentów, o których mowa w ust. 1, potwierdzenie w nich nieprawdy, odmowa złożenia oświadczeń bądź dokumentów umożliwiających przeprowadzenie analizy, o której mowa w ust. 2, jak również informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w ust. 2, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku. Z § 22 ust. 2 pkt 3 Uchwały z 2009r. wynika, że przy rozpatrywaniu wniosków osób, o których mowa w ust. 1 należy poddać wnikliwej analizie posiadanie przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania innego tytułu prawnego do lokalu niż wymienione w § 6 ust. 1 pkt 1. Natomiast z § 22 ust. 2 pkt 5 Uchwały z 2009r. wynika, że przy rozpatrywaniu wniosków osób ubiegających się o najem lokalu na podstawie § 4, § 12 i § 31: a) warunki mieszkaniowe w poprzednich miejscach zamieszkania, b) warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i uwzględnić możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach. Przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały okoliczności prowadzą do wniosku, że skarga jest nieuzasadniona. Zarząd Dzielnicy, odwołując się do § 22 ust. 5 Uchwały z 2009r. wyjaśnił bowiem, że przeprowadzona analiza, o której mowa w § 22 ust. 2 Uchwały z 2009r., jak również informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w ust. 2, stanowiły podstawę do odmowy zakwalifikowania wniosku Skarżącej. Na tej podstawie w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy organ miał podstawy do odmowy zakwalifikowania Skarżącej do wynajęcia lokalu na czas nieoznaczony, ponieważ Skarżąca może zamieszkiwać w jednym z lokali stanowiących własność jej wstępnych. Jakkolwiek Skarżąca podnosi, że stosownie do § 5 ust. 2 pkt 3 Uchwały z 2009r. postanowień § 4 nie stosuje się do osób pozostających w związku z warunkami mieszkaniowymi w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej obejmującej w szczególności: a) niepełnosprawność wnioskodawcy lub innej osoby uprawnionej do wspólnego zamieszkiwania, b) ciężką, przewlekłą chorobę wnioskodawcy lub innej osoby uprawnionej do wspólnego zamieszkiwania, organ wydając zaskarżoną uchwałę prawidłowo przyjął, że § 5 ust. 2 pkt 3 lit. a) i b) Uchwały z 2009r. nie miały zastosowania w sprawie. W okolicznościach faktycznych przedstawionych przez Skarżącą we wniosku, jak również wynikających z akt sprawy oraz ustaleń Zarządu Dzielnicy wynika, że jakkolwiek Skarżąca, z uwagi na swoją sytuację zdrowotną znajduje się w trudnej sytuacji zdrowotnej, tym niemniej sytuacja ta nie spełnia warunku "wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej", o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 3 Uchwały z 2009r. Sąd w związku z tym nie miał podstaw do kwestionowania stanowiska organu w ww. zakresie. Warto też wyjaśnić, że w § 5 ust. 2 pkt 3 lit. c) Uchwały z 2009r. mowa jest m.in. o istniejącej udokumentowanej przemocy lub innej patologii w rodzinie, pod warunkiem, że wnioskodawca zamieszkuje w lokalu za zgodą właściciela. To, że Skarżąca, jak wynika z akt administracyjnych i jej oświadczeń jest osobą uzależnioną w trakcie leczenia (k. 13 akt administracyjnych), nie oznacza, że w rodzinie Skarżącej występuje patologia. Również w aktach administracyjnych, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, nie ma na to żadnych dowodów, więc Zarząd Dzielnicy nie miał obowiązku ustosunkowywania się do faktów, które nie wynikały z wniosku Skarżącej ani z akt, a ponadto nie zostały udokumentowane, jak wynika z ww. § 5 ust. 2 pkt 3 lit. c) Uchwały z 2009r. 4. Sąd, mając powyższe okoliczności na względzie, uznał za zasadne oddalenie skargi, na mocy art. 151 P.p.s.a.