II SA/Wa 467/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spraw.), WSA Adam Lipiński, Protokolant Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Komitetu Obrony Policjantów na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzających Komendanta Głównego Policji z dnia [...].12.2005 r. nr [...] , nr [...], nr [...], nr [...] 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Komendant Główny Policji decyzjami z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], [...], [...] i [...], wydanymi na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił decyzje Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podzielił stanowisko skarżącego, iż pisma Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia 14 listopada 2005 r. opatrzone numerem [...] stanowią decyzje administracyjne z uwagi na fakt, że zawierają prawem wymagane elementy konstytutywne decyzji administracyjnej, mianowicie określenie autora, adresata, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej organ. Ponadto zgodził się z poglądem, że dane, o które zwróciło się stowarzyszenie Komitet Obrony Policjantów stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie mniej jednak odrębną kwestią jest ustalenie, czy informacje te mogą być udostępnione wnioskodawcy, przede wszystkim z uwagi na możliwość wystąpienia w nich danych chronionych na mocy odrębnych ustaw. Zgodnie z zawartym pouczeniem Komitet Obrony Policjantów zaskarżył przedmiotowe decyzje Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], [...]. [...] i [...] do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zarzucając rażące naruszenie prawa materialnego i procesowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, uznając się niewłaściwym, przekazał sprawę według właściwości Komendantowi Głównemu Policji, który decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy swoje wcześniejsze decyzje z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], [...], [...] i [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stowarzyszenie Komitet Obrony Policjantów wniosło o uchylenie decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] oraz utrzymanych nią w mocy decyzji Komendanta Głównego Policji nr [...], [...], [...] oraz [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. Komendantowi Głównemu Policji strona skarżąca zarzuciła, iż organ bezprawnie uchylił swoje decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy mógł on przeprowadzić postępowanie drugoinstancyjne, tj. załatwić sprawę co do jej istoty, naruszając tym samym przepis art. 138 kpa. Ponadto Komendant Główny Policji błędnie pouczył o możliwości zaskarżenia swoich decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], [...], [...] oraz [...] do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, bowiem decyzje te, jako drugoinstancyjne, mogły być co najwyżej przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W związku z powyższym Komendant Główny Policji naruszył wyrażoną w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] oraz o oddalenie skargi w pozostałym zakresie. Podzielił on stanowisko skarżącego, wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa poprzez oczywiste naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżanej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych – art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zgodnie z którą decyzje te nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko na zasadach i w trybie określonym w kpa. Jedną z form wzruszenia decyzji administracyjnej jest stwierdzenie jej nieważności, jeżeli została ona dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 kpa. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzja ostateczną, 4. została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6. w razie wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Powyższy przepis określa zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość jego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa poprzez proste ich zestawienie ze sobą ( Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz – J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński. Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985, s. 237, por. także Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz – B. Adamiak, J. Borkowski. Wydawnictwo C.H.Beck – Warszawa 1996, s. 716-721). Przy czym nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Konkludując należy podkreślić, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko rażące naruszenie prawa może skutkować stwierdzeniem nieważności. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zwrócić uwagę należy na obowiązujący w polskim systemie prawnym dwuinstancyjny model postępowania administracyjnego. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 78, dotyczącym środków ochrony wolności i praw, ustanawia zasadę, że każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, dopuszczając ustawowe wyjątki od tej zasady. Temu konstytucyjnemu ustaleniu odpowiada zawarta w art. 15 kpa zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a jej konkretyzacja jest dokonana w art. 127 kpa. W postępowaniu administracyjnym więc jest zasadą, że od decyzji organu pierwszej instancji przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji. Odstąpienie od tej zasady, jej ograniczenie lub wyłączenie bądź wprowadzenie innego środka ochrony prawnej może nastąpić tylko w drodze ustawy, a jako wyjątek od zasady musi być wyraźne i jednoznaczne. Ewentualne wątpliwości co do takiego wyjątku powinny być wyjaśniane na rzecz realizacji zasady, a nie rozszerzenia wyjątku. Jest to jedna z podstawowych reguł interpretacji przepisów w toku stosowania prawa, prezentowana powszechnie w doktrynie i orzecznictwie ( uchwała Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r., sygn. akt III AZP 8/94, OSNC 1997, nr 7, poz. 82 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 rudnia 1999 r. sygn. akt III RN 19/00, OSNAPiUS 2000, nr 10, poz. 378 i OSP 2000, nr 11, poz. 174). Naruszenie zasady dwuinstancyjności jest rażącym naruszeniem prawa i z takim przypadkiem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Bezspornym bowiem jest fakt, iż pisma Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], zarówno stowarzyszenie Komitet Obrony Policjantów, składając odwołanie z dnia 2 grudnia 2005 r., jak też i organ odwoławczy – Komendant Główny Policji – rozpoznając powyższe odwołanie, potraktowali jako decyzje administracyjne, przyjmując, iż spełniają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako ułomnych decyzji. Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...], wydał w dniu [...] grudnia 2005 r. decyzje [...], [...], [...] oraz [...], jednakże w decyzjach tych zawarto błędne pouczenie o możliwości złożenia odwołania od przedmiotowych decyzji do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Bowiem w tej sytuacji, właściwym środkiem odwoławczym była skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W efekcie złożonego przez stowarzyszenie Komitet Obrony Policjantów odwołania, Komendant Główny Policji, wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...], orzekał jako "III instancja", tym samym złamał wyrażoną w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności, przez co rażąco naruszył prawo. Dodać należy również, iż decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] narusza art. 107 kpa, zgodnie z którym decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydawania decyzji. Przy czym rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, przedmiotowa decyzja narusza przepis art. 107 kpa, bowiem nie określa jaką decyzję, przez kogo wydaną, o jakim numerze, wreszcie z jakiej daty, utrzymuje w mocy. Wreszcie, na sam koniec wskazać należy, że skoro skarżący złożył odwołanie od czterech decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], [...], [...] oraz [...], to wobec takiego stanu rzeczy Komendant Główny Policji, rozpoznając odwołanie, powinien każdą z zaskarżonych decyzji rozpoznać indywidualnie, wydając w konsekwencji takiego działania cztery odrębne decyzje, a nie jak to uczynił w rozpoznawanej sprawie wydając jedną decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...]. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż decyzja z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 15 kpa. Naruszenie to obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z przyczyn przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. .