II SA/Wa 468/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2018 r. sprawy ze skargi M. O. na postanowienie Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania - oddala skargę - Rektor Uniwersytetu [...] (dalej jako Rektor [...]) postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania M. O. od wezwania do zapłaty za niestacjonarne studia doktoranckie. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Rektor [...] wskazał, iż w dniu [...] listopada 2017 r. Prodziekan [...] [...] wezwał M. O. do uiszczenia opłaty za niestacjonarne studia doktoranckie prowadzone na Wydziale [...] [...] (dalej jako [...]) za rok akademicki 2017/2018, w terminie 14 dni od otrzymania niniejszego wezwania. W wezwaniu wskazano ponadto, że niedokonanie wpłaty w podanym terminie stanowi regulaminową podstawę do skreślenia z listy uczestników studiów doktoranckich. M. O. odebrała powyższe wezwanie w dniu [...] listopada 2017 r. W dniu [...] grudnia 2017 r. wniósł odwołanie od wezwania Prodziekana [...] [...] z dnia [...] listopada 2017 r., zgodnie z pouczeniem w nim zawartym. Rektor [...] podniósł, iż pouczenie zawarte w wezwaniu do zapłaty z dnia [...] listopada 2017 r. jest niezasadne i omyłkowe. Wezwanie do zapłaty nie jest bowiem decyzją administracyjną w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257). Sprawa ma niewątpliwie charakter cywilny, a nie administracyjny. Nie jest zatem przewidziana ścieżka postępowania typowa dla decyzji administracyjnych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 stycznia 2004 r. sygn. akt II SA/Kr 3075/03). W związku z tym, odwołanie od tego typu dokumentów nie przysługuje. Wobec tego należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania doktoranta na podstawie art. 134 k.p.a. Postanowienie Rektora [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez M. O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania skarżący podniósł, iż pismo Prodziekana ds. finansowych z dnia [...] listopada 2017 r. zawierało pouczenie o możliwości wniesienia odwołania "od decyzji" do Rektora [...]. Działając zgodnie z pouczeniem skarżący miał zamiar zaskarżyć treść decyzji Prodziekana ds. finansowych. Jednocześnie Prodziekan ds. finansowych w dniu [...] grudnia 2017 r. wydał decyzję [...], od której zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji przysługiwało prawo odwołania do Rektora [...]. Treść decyzji była tożsama z treścią wezwania. W tej sytuacji Rektor [...] powinien rozpoznać odwołanie skarżącego, gdyż zawierało ono zarzuty w stosunku do decyzji administracyjnej wydanej przez Prodziekana ds. finansowych. Skarżący podkreślił, iż w przedstawionym stanie faktycznym sprawa administracyjna nie została rozpoznana. W odpowiedzi na skargę Rektor [...] wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) kryterium sądowej kontroli stanowi zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem kontroli Sądu stało się postanowienie Rektora [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalności odwołania od wezwania do zapłaty za niestacjonarne studia doktoranckie. Na wstępie wskazać należy, że postępowanie odwoławcze składa się z trzech faz: wstępnej, postępowania wyjaśniającego i wydania decyzji (lub odpowiednio postanowienia). W pierwszej fazie postępowania organ zobowiązany jest do ustalenia, czy odwołanie jest dopuszczalne, a zatem czy w ogóle dotyczy aktu zaskarżalnego tego rodzaju środkiem odwoławczym, czy pochodzi od strony postępowania i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Ocena charakteru pisma winna zostać dokonana przez organ odwoławczy już w fazie wstępnej, bowiem w razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie bezskutecznego środka zaskarżenia, lecz w drodze postanowienia stwierdzić niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do jego wniesienia (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt . II SA/Po 900/16, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym badanie dopuszczalności wniesionego odwołania powinno wyprzedzać ustalenia w przedmiocie zachowania terminu do jego wniesienia. Zawarty w ustawie z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2183 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania organu II instancji, art. 207 ust. 1 stanowił, że do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 7 i 8 , decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżeniu decyzji do sądu administracyjnego. Na gruncie przepisów ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym przyjmuje się koncepcję uczelni wyższej jako zakładu administracyjnego. Ustawodawca nie sformułował generalnego obowiązku wydawania przez organy uczelni wyższej rozstrzygnięć wyłącznie w formie decyzji administracyjnej. Wskazał natomiast przypadki, kiedy organ uczelni powinien wydać rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. Są to decyzje w sprawach: przyjęcia na studia lub studia doktoranckie (art. 169 ust. 10 i 11, art. 196 ust. 3), stypendiów (socjalnego, socjalnego dla osób niepełnosprawnych, rektora dla najlepszych studentów - art. 175 ust. 3), skreślenia z listy studentów (art. 190), stwierdzenia nieważności postępowania w sprawie nadania tytułu zawodowego (art. 193). Wymienione przypadki charakteryzują się tym, że są to tzw. akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, przesądzają o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu lub rozwiązaniu stosunku zakładowego, tj. stosunku studenta z uczelnią jako zakładem administracyjnym. Także ich podstawą prawną są przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Podlegają też zaskarżeniu w toku instancji według regulacji k.p.a., a następnie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Stanowi o tym art. 207 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym, zgodnie z którym do decyzji o których mowa w art. 169 ust. 10 i 11 oraz art. 196 ust. 3, decyzji podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Jak zaś stanowi art. 207 ust. 4 p.s.w., przepis ust. 1 stosuje się także do decyzji podjętych przez komisję stypendialną i odwoławczą komisję stypendialną, o których mowa w art. 175 ust. 3 i art. 176 ust. 3. Uwzględniając powyższe należy zatem stwierdzić, że ustawodawca nie przewidział zaskarżalności instancyjnej i sądowej takiego aktu organów uczelni, który nie przesądza o stosunku studenta z uczelnią "na zewnątrz", tj. o statusie studenta oraz który jest podjęty na podstawie przepisów wewnątrzuczelnianych np. regulaminu studiów, regulaminu domów studenta, regulaminu użytkowania stołówki. Będzie to bowiem akt zakładowy wewnętrzny dotyczący indywidualnie określonego studenta, który nie przesądza o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego. Także o tym, czy taki wewnętrzny akt zakładowy będzie miał formę decyzji czy też nie, decydować będą przepisy wewnętrzne. Przykładowo wśród aktów wewnątrzzakładowych wymienia się decyzję o odmowie udzielenia warunkowego zwolnienia na podjęcie studiów na następnym roku akademickim, decyzję o odmowie przyznania prawa do zamieszkiwania w domu studenta, jak też akty związane z dokonywaniem merytorycznej oceny studentów w czasie zaliczeń i egzaminów (vide postanowienie NSA z dnia 18 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1583/12, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 320/08, postanowienia WSA w Łodzi z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt III SAB/Łd 41/14 oraz III SA/Łd 730/14, oraz vide E. Ura, komentarz do art. 207 p.s.w., tezy 13 i 14, System Informacji Prawnej LexOmega). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż wezwanie do zapłaty za niestacjonarne studia doktoranckie nie mieści się w pojęciu aktu wywierającego zewnętrzne stuki w sferze stosunku prawnego łączącego doktoranta z uczelnią. Zatem takie wezwanie, jako akt wewnętrzny zakładu administracyjnego, nie może być uznany za decyzję administracyjną. W tym kontekście zastosowanie przez Rektora [...] art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, było w niniejszej sprawie w pełni usprawiedliwione. W kontrolowanej sprawie mamy do czynienia, jak prawidłowo uznało organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu, z niedopuszczalnością odwołania z przyczyn przedmiotowych. Wynika to z faktu, że wezwanie do zapłaty nie stanowi decyzji, postanowienia, czy też z innego aktu administracyjnego podlegającego kontroli instancyjnej organu administracji publicznej. Natomiast błędne pouczenie w wezwaniu, co do prawa wniesienia odwołania, nie czyni wniesionego nań środka zaskarżenia dopuszczalnym. W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym Rektor [...] był zatem zobowiązany do stwierdzenia w drodze postanowienia o niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a. Z przedstawionych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę jako bezzasadną oddalił, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd orzekł w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 tej ustawy, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także postanowienie, rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.