II SA/Wa 468/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Spraw Zagranicznych z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. Fundacja [...] z siedzibą w [...] zwróciła się do Ministra Spraw Zagranicznych o udostępnienie, w postaci kopii, dokumentu przekazanego do instytucji Unii Europejskiej potwierdzającego zgłoszenie kandydatury J. W. na Przewodniczącego Rady Europejskiej. Jednocześnie wniesiono o przesłanie powyższej informacji na wskazany adres elektroniczny: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 października 2017 r. o sygn. akt lI SAB/Wa 211/17 zobowiązał Ministra do rozpatrzenia wniosku z [...] marca 2017 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. NSA, oddalając skargę kasacyjną od wyroku I instancji, wyrokiem z 19 września 2019 r. sygn. akt I OSK 659/18, uznał za trafne stanowisko Sądu I instancji, że żądana informacja zawarta w nocie dyplomatycznej potwierdzająca zgłoszenie kandydatury J. W. na Przewodniczącego Rady Europejskiej wypełnia znamiona pojęcia "informacji o sprawach publicznych", o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a także dotyczy informacji publicznej o polityce zagranicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Zawiera bowiem informację zasadniczą, dotyczącą stosunków państwowych, jak i mającą wpływ na politykę zewnętrzną państwa. Minister Spraw Zagranicznych (zwany dalej: "Ministrem", "organem") decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Fundacji [...] (zwany dalej: "skarżącą", "Fundacją") z [...] marca 2017 r., odmówił udostępnienia dokumentu przekazanego do instytucji Unii Europejskiej potwierdzającego zgłoszenie kandydatury J. W. na Przewodniczącego Rady Europejskiej, mającego formę noty dyplomatycznej skierowanej do Ministerstwa Spraw Zagranicznych Republiki [...]. W podstawie prawnej decyzji Minister powołał art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz.1330 z późn. zm.), zwanej dalej "u.d.i.p". i art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z póżn. zm.), zwanej dalej "k.p.a., zaś w uzasadnieniu wskazał, że nota dyplomatyczna, będąca przedmiotem wniosku skarżącej, z uwagi na formę nie może być udostępniona wnioskodawcy, ponieważ jest objęta tajemnicą korespondencji dyplomatycznej uregulowanej zwyczajowym prawem międzynarodowym oraz ratyfikowanymi przez Rzeczypospolitą Polską umowami międzynarodowymi. Minister jednocześnie zaznaczył, że treść noty dyplomatycznej, której udostępnienia domaga się wnioskodawca została podana do wiadomości. Obowiązek ochrony tajemnicy korespondencji dyplomatycznej uniemożliwia zatem udostępnienie noty dyplomatycznej we wnioskowanym zakresie ze względu na przesłankę wystąpienia innej tajemnicy ustawowo chronionej, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Minister, obowiązek niepublikowania not dyplomatycznych, wywodzi z art. 27 Konwencji wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych, sporządzonej dnia 18 kwietnia 1961 r. (Dz. U. z 1965 r., poz. 232), który statuuje zasadę nietykalności korespondencji dyplomatycznej misji. Przepis ten dotyczy wprawdzie ochrony korespondencji między państwem a jego misją dyplomatyczną, ale niewątpliwie można to rozumowanie zastosować do korespondencji międzypaństwowej, ponieważ prawo, zarówno pisane, jak i zwyczajowe, ma taki sam zasięg i zastosowanie do wewnętrznych, jak i zewnętrznych organów odpowiedzialnych za politykę zagraniczną państwa. Pozostaje to w zgodzie z ideą korespondencji dyplomatycznej, jako uprzywilejowanej formy korespondencji międzypaństwowej, opierającej się na wzajemnym zaufaniu oraz lojalności stron tej korespondencji. Zdaniem organu, zasadę nieupubliczniania korespondencji potwierdza też art. 24 tej Konwencji stanowiąc, że archiwa i dokumenty są nietykalne w każdym czasie i niezależnie od miejsca, gdzie się znajdują. Zasada ta, jako dotycząca misji dyplomatycznych państw, nie może być interpretowana zawężająco, ponieważ w całej rozciągłości za korespondencję dyplomatyczną (w szczególność za jej treść) odpowiadają państwa i ich organy wewnętrzne kreujące politykę zagraniczną. Minister wskazał, że noty dyplomatyczne są podstawowym, uprzywilejowanym i uniwersalnym sposobem komunikacji pomiędzy podmiotami prawa międzynarodowego, w szczególności pomiędzy państwami. Wymiana not następuje w sposób ustandaryzowany, zarówno w odniesieniu do formy dokumentu, jak i do sposobu jego przekazania. Dokumenty sporządzone w takiej formie podlegają ochronie na podstawie prawa międzynarodowego i są wykorzystywane przez państwa do przekazywania informacji o zróżnicowanym charakterze. Zasada suwerennej równości wymaga od organów Polski poszanowania poufności korespondencji dyplomatycznej prowadzonej z innymi podmiotami prawa międzynarodowego, w tym z państwami. Upublicznienie przez władze polskie not dyplomatycznych, które w rozumieniu innych państw objęte są tajemnicą korespondencji dyplomatycznej, byłoby sprzeczne z wiążącym Polskę prawem międzynarodowym, stanowiłoby naruszenie zaufania i mogłoby mieć negatywny wpływ na relacje dwustronne. Praktyka państw w zakresie udostępniania not dotyczy jedynie not dyplomatycznych zawierających informacje o charakterze powszechnym, wywierających skutki prawne. Z reguły dotyczy to zawierania umów dwustronnych w drodze wymiany not dyplomatycznych stanowiących tekst umowy międzynarodowej. Obowiązek publikowania takich not dyplomatycznych wynika wtedy zarówno z prawa krajowego, jak też z prawa międzynarodowego i stanowi realizację postulatu jawności zawierania umów międzynarodowych. Minister stwierdził, że władze polskie mają obowiązek przestrzegania prawa międzynarodowego. Ze względu na art. 9 Konstytucji RP oraz art. 27 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów sporządzonej 23 maja 1969 r. (Dz. U. z 1990 r. Nr 74, poz. 439), zgodnie z którym Polska nie może powołać się na swoje prawo wewnętrzne (w tej sytuacji u.d.i.p.), dla usprawiedliwienia niewykonywania przez nią traktatu (czy szerzej prawa międzynarodowego), konieczne jest przyznanie pierwszeństwa zwyczajowemu prawu międzynarodowemu i w konsekwencji, niezastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisów u.d.i.p. Reasumując Minister stwierdził, że skoro z wiążących Polskę umów międzynarodowych wynika objęcie not dyplomatycznych tajemnicą korespondencji dyplomatycznej, to w sprawie zaistniała przesłanka wystąpienia innej tajemnicy ustawowo chronionej, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., co stanowi podstawę do odmowy udostępnienia informacji publicznej w postaci wnioskowanego dokumentu. Argumentując, organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2019 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 2275/19. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Fundacja [...] wniosła o uchylenie decyzji Ministra Spraw Zagranicznych z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] r. i o zobowiązanie Ministra do udostępnienia wnioskowanych informacji i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieudostępnienie informacji publicznych, co do których nie zachodzi przesłanka określona w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP; 2. art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niedokonanie oceny proporcjonalności nałożonego na skarżącą ograniczenia prawa do informacji publicznej polegającego na tym, że automatycznie przyjęto, w oderwaniu od analizy jej treści, że nota dyplomatyczna, o którą wnioskowano nie powinna zostać udostępniona; 3. art. 5 ust. 1 u.d.i.p. poprzez brak wskazania konkretnych norm, które stanowią "inne tajemnice prawnie chronione", a które zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP muszą być wyraźnie określone w konkretnych ustawach. Ponadto skarżący ww. decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 107 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ograniczenie się jedynie do przedstawienia w uzasadnieniu ogólnego stanu prawnego sprawy, niezwiązanego bezpośrednio z przedmiotem wniosku oraz z pominięciem istotnych szczegółów stanu faktycznego sprawy, szczególnie powołania się na art. 27 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, sporządzonej 23 maja 1969 r., która nie dotyczy przedmiotu sprawy oraz art. 27 Konwencji wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych sporządzonej dnia 18 kwietnia 1961 r., która również nie odnosi się do stanu faktycznego oraz poprzez naruszenie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. przez wyłączenie dostępu do informacji publicznej bez wskazania konkretnych wartości w nim wymienionych, które przeważyły na rzecz nieudostępnienia informacji. Skarżąca stwierdziła, że organ przedstawia mętne i niezwiązane z przedmiotem sprawy wywody na temat hierarchii źródeł prawa oraz zasad prawa międzynarodowego, nie wskazując ani jednej normy pozwalającej na bezwzględne ograniczenie dostępu do not dyplomatycznych w ogóle i dokonując osobliwej wykładni art. 27 Konwencji wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych w zakresie prawa obywatela do informacji. Zdaniem skarżącego, zupełnie niezrozumiałe są argumenty dotyczące suwerenności państw i odniesień do tego, że w innych krajach mogą być one objęte tajemnicą korespondencji dyplomatycznej. Fundacja nie żąda udostępnienia od innego państwa polskiej noty dyplomatycznej, ani nie wnosi do polskiego rządu o udostępnienie noty innego państwa. Organ nie wskazuje, dlaczego ta konkretna nota dyplomatyczna nie może zostać udostępniona. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i obciążenie skarżącego kosztami postępowania, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zdaniem Sądu, skargę analizowaną pod tym kątem należało uznać za niezasadną. Sąd rozstrzygający przedmiotową sprawę był związany na podstawie art. 190 p.p.s.a. oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku z dnia 17 października 2017 r. o sygn. akt lI SAB/Wa 211/17 w zakresie przedmiotu jego rozstrzygnięcia. Żądana przez skarżącą Fundację informacja w postaci noty dyplomatycznej dotyczącej zgłoszenia osoby kandydata na Przewodniczącego Rady Europejskiej wypełnia znamiona pojęcia "informacji publicznej o polityce zagranicznej" w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429), dalej: "u.d.i.p." Minister Spraw Zagranicznych prawidłowo zaliczył wnioskowaną notę dyplomatyczną do informacji publicznej podlegającej ustawowej ochronie i odmówił jej udostępnienia w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. z uwagi na zaistnienie innej tajemnicy ustawowo chronionej, o której mowa w tym przepisie, co stanowi podstawę odmowy udostępnienia informacji publicznej w postaci wnioskowanego przez skarżącą dokumentu. W kontrolowanej sprawie istotne jest, że informacja zawarta we wnioskowanej nocie dyplomatycznej Ministra Spraw Zagranicznych wystosowanej do MSZ Republiki [...], w której formalnie zgłosił kandydaturę europosła J. W. na Przewodniczącego Rady Europejskiej, została w pełnym zakresie, co do jej treści, upubliczniona. Należy podzielić stanowisko Ministra, że ww. nota dyplomatyczna podlega ww. ochronie ze względu na formę. Gwarancję takiej ochrony uzyskała na podstawie ratyfikowanych przez RP umów międzynarodowych oraz zwyczajowego prawa międzynarodowego. Kluczem do przyjęcia, że wnioskowana nota, co do formy, stanowi tajemnicę prawnie chronioną na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p., są przepisy umowy międzynarodowej kodyfikującej prawo dyplomatyczne, tj. art. 27 Konwencji wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych, która jest sporządzona dnia 18 kwietnia 1961 r. (Dz. U. z 1965 r. Nr 37, poz. 232). Przepis ten statuuje zasadę nietykalności poczty dyplomatycznej misji. Skoro więc "korespondencja urzędowa misji", oznaczająca wszelką korespondencję odnoszącą się do misji i jej funkcji (art. 27 ust. 2), czyli korespondencję urzędową placówek z ich własnym Ministerstwem Spraw Zagranicznych (korespondencja dyplomatyczna sensu largo), jest nietykalna, to tym bardziej noty dyplomatyczne wymieniane między ministerstwami spraw zagranicznych, stanowiące korespondencję dyplomatyczną sensu stricto, podlegają tej zasadzie. Państwa, jako suwerenne podmioty prawa międzynarodowego, a konkretniej ich przedstawiciele, prowadzą między sobą wymianę pism określaną mianem korespondencji dyplomatycznej. Wymieniane w tym trybie pisma są aktami urzędowymi, służą rozwojowi i wypełnianiu treścią stosunków dyplomatycznych, a co istotne posiadają wartość dokumentów prawnie wiążących. Najbardziej powszechną formę korespondencji dyplomatycznej stanowią noty, które uważa się nawet za korespondencję dyplomatyczną w najwęższym i najściślejszym tego słowa znaczeniu (korespondencja dyplomatyczna sensu strictissimo). Korespondencją dyplomatyczną nie jest korespondencja służbowa lub urzędowa prowadzona w ramach instytucji jednego państwa. Noty dyplomatyczne kierują do siebie ministerstwa spraw zagranicznych w państwach przyjmujących i akredytowane w nich przedstawicielstwa dyplomatyczne, organizacje międzynarodowe ze stałymi przedstawicielstwami państw członkowskich i pomiędzy sobą ambasady działające w tej samej stolicy. Należy podzielić pogląd Ministra, że z prawa międzynarodowego publicznego wynika obowiązek nieupubliczniania not dyplomatycznych, o ile nie są to noty dotyczące ściśle określonych spraw publicznych (przeznaczone do upublicznienia ze względu na treść i formę). Obowiązek ten przestrzegany jest przez państwa i znajduje umocowanie w zasadzie suwerennej równości państw. Jest to jedna z podstawowych zasad prawa międzynarodowego, zasada mająca charakter bezwzględnie obowiązujący (ius cogens). W sposób wyraźny wyrażono ją w Karcie Narodów Zjednoczonych - ratyfikowaną przez Polskę i ogłoszoną w Dzienniku Ustaw (Dz. U. 1947 r. Nr 23 poz. 90) oraz w innych powszechnie przyjętych dokumentach rangi międzynarodowej. Zasada suwerennej równości wymaga od organów Państwa Polskiego poszanowania poufności korespondencji dyplomatycznej prowadzonej z innymi podmiotami prawa międzynarodowego, w tym z państwami. W międzynarodowej przestrzeni publicznej brak jest swobodnego dostępu do not dyplomatycznych i innej korespondencji dyplomatycznej sporządzanej przez poszczególne państwa. Obowiązek nieupublicznienia not dyplomatycznych, będących podstawowym sposobem komunikacji pomiędzy suwerennymi państwami, wynika z faktu, że jest to sposób, w jaki państwa mogą pomiędzy sobą wymieniać informacje o charakterze wrażliwym w przypadku, gdy nie obowiązują pomiędzy nimi umowy dwustronne w zakresie ochrony informacji niejawnych. W sprawie Minister wykazał zatem spełnienie przesłanki wystąpienia innej tajemnicy ustawowo chronionej, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., podając konkretne argumenty, będące podstawą do odmowy udostępnienia informacji publicznej w postaci przekazania ww. dokumentu. Należy podkreślić, że w przedmiotowej sprawie brak dostępu do wnioskowanej noty dyplomatycznej w formie dokumentu nie ogranicza transparentności i jawności działania polskiej instytucji publicznej, ponieważ informacja zawarta we wnioskowanej nocie dyplomatycznej Ministra Spraw Zagranicznych RP wystosowanej do Ministra Spraw Zagranicznych Republiki [...] została w pełnym zakresie, co do jej treści, upubliczniona. W związku z powyższym uznając, że skarżona decyzja nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), oddalił skargę, jako niezasadną.