II SA/Wa 469/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Danuta Kania po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na pismo Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na pracownika wykonującego czynności kontrolne postanawia: odrzucić skargę. Z akt sprawy wynika, że w wyniku prowadzonego przez komisję rekrutacyjną w dniach 12 – 15 września 2023 r. postępowania kwalifikacyjnego M.K. (dalej: "skarżąca") została zakwalifikowana do odbycia aplikacji inspektorskiej. W dniu 26 września 2023 r. skarżąca skierowała do Głównego Inspektora Pracy (dalej: "organ") wniosek o mianowanie na stanowisko pracownika wykonującego czynności kontrolne bez uprzedniego zawierania umowy o pracę, a także bez zachowania wymogu aplikacji inspektorskiej – na zasadzie art. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Pismem z dnia [...] listopada 2023 r. skarżąca została poinformowana o negatywnym stanowisku zajętym w sprawie powyższego wniosku. Pismem z dnia 27 listopada 2023 r. Główny Inspektorat Pracy został poinformowany przez Okręgowego Inspektora Pracy w [...], czyli przez jednostkę w której skarżąca miała podjąć zatrudnienie, że skarżąca skierowana do udziału w 89 aplikacji inspektorskiej, która rozpoczynała się w dniu 30 listopada 2023 r. zrezygnowała z zatrudnienia w Państwowej Inspekcji Pracy. Pismem z dnia 13 listopada 2023 r. skarżąca złożyła za pośrednictwem Głównego Inspektora Pracy do Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej pismo zatytułowane "Odwołanie od decyzji Głównego Inspektora Praca z dnia [...] listopada 2023 r.". W odpowiedzi na powyższe organ pismem z dnia [...] stycznia 2024 r. poinformował skarżącą, iż podtrzymuje stanowisko przedstawione w piśmie z dnia [...] listopada 2023 r. wyjaśniając jednocześnie, że dokonana czynność, czyli informacja o nieskorzystaniu przez Głównego Inspektora Pracy z uprawnienia określonego w art. 41 ust. 4 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j. Dz. U. 2022 poz. 1614 ze zm. dalej: "ustawa o PIP") nie ma charakteru decyzji administracyjnej, a więc nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji. Pismem z dnia 13 lutego 2024 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na pismo organu z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie, ponieważ sprawa nie podlegała rozpatrzeniu w administracyjnym toku instancji, a więc nie nadano jej biegu w tym trybie. W uzasadnieniu wskazano, że pomimo skierowania przez skarżącą za pośrednictwem Głównego Inspektora Pracy do Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej pisma nazwanego "odwołaniem od decyzji" Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] listopada 2023 r. (abstrahując od prawidłowości wskazanego przez skarżącą organu odwoławczego), sprawa nie podlegała rozpatrzeniu w administracyjnym toku instancji, a więc nie nadano jej biegu w tym trybie. W dalszej części uzasadnienia pełnomocnik organu wskazał, że w myśl art. 41 ust. 4 ustawy o PIP Główny Inspektor Pracy może, w przypadkach uzasadnionych kwalifikacjami lub praktyką zawodową, mianować pracownika wykonującego czynności kontrolne bez uprzedniego zawierania umowy o pracę, a także bez zachowania wymogu aplikacji inspektorskiej. Przepis ten daje możliwość odstąpienia przed mianowaniem od wymogu wcześniejszego zatrudnienia pracownika na podstawie umowy o pracę, a także wymogu odbycia przez niego aplikacji inspektorskiej, nie zwalnia jednak od wynikającego z art. 39 pkt 4 ustawy warunku złożenia, z wynikiem pozytywnym, państwowego egzaminu przed komisją powołaną przez Głównego Inspektora Pracy. Ocena, czy w danym przypadku pracownik spełnia przesłanki z art. 41 ust. 4 ustawy, należy wyłącznie do Głównego Inspektora Pracy. Niewątpliwie jednak samo posiadanie wyższego wykształcenia prawniczego, nawet popartego praktyką w zakresie stosowania prawa, nie jest wystarczającym uzasadnieniem do skorzystania przez Głównego Inspektora Pracy z tego uprawnienia. Wśród kandydatów na inspektorów pracy jest wiele osób po magisterskich studiach prawniczych, również z uprawnieniami np. radcy prawnego i stosowną praktyką, jednak odbywają one aplikację inspektorską na takich samych zasadach, jak pozostali kandydaci z wykształceniem wyższym. Zakres wymaganej wiedzy i umiejętności kandydata na inspektora pracy obejmuje szerokie spectrum zagadnień. Z powyższych względów w piśmie z dnia [...] listopada 2023 r., a następnie w piśmie z dnia [...] stycznia 2024 r., skarżąca została poinformowana, że jej wniosek nie został uwzględniony. Pełnomocnik organu podkreślił, że czynność w postaci udzielenia informacji o nieskorzystaniu przez Głównego Inspektora Pracy z uprawnienia określonego w art. 41 ust. 4 ustawy, nie ma charakteru decyzji administracyjnej, a więc od przedmiotowego pisma nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwana dalej "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a P.p.s.a.) i w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i wówczas stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Tak ukształtowane unormowania ograniczają zatem kognicję Sądów administracyjnych jedynie do spraw w niej określonych, z uwzględnieniem przepisów szczególnych. Sąd administracyjny przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi bada jej dopuszczalność. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie przedmiotu sprawy w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, skarga podlega odrzuceniu. Będące przedmiotem skargi pismo Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] stycznia 2024 r. [...] nie jest decyzją administracyjną, ani żadnym aktem wymienionym w art. 3 § 2, § 2a czy § 3 p.p.s.a. Jest jedynie skierowanym do strony pismem informacyjnym i wyjaśniającym zajęte stanowisko. Należy wskazać, że zaskarżone pismo jest odpowiedzią na pismo skarżącej z dnia 13 listopada 2023 r., złożone za pośrednictwem Głównego Inspektora Pracy do Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, zatytułowane "Odwołanie od decyzji Głównego Inspektora Praca z dnia [...] listopada 2023 r.". W piśmie z dnia [...] listopada 2023 r. organ wyjaśniał kwestię braku uzasadnienia do podjęcia przez organ decyzji o mianowaniu skarżącej na pracownika wykonującego czynności kontrolne bez uprzedniego zawierania umowy o pracę oraz bez zachowania wymogu odbycia aplikacji inspektorskiej (art. 41 ust. 4 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy). Natomiast w zaskarżonym przez skarżącą piśmie z dnia [...] stycznia 2024 r. organ ponownie wyjaśnił i podtrzymał stanowisko zajęte w piśmie z dnia [...] listopada 2023 r. Organ wskazał, że dokonana czynność, czyli informacja o nieskorzystaniu przez Głównego Inspektora Pracy z uprawnienia określonego w art. 41 ust. 4 ustawy o PIP, nie ma charakteru decyzji administracyjnej, a więc nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji. Zgodnie z art. 68 ustawy o PIP od decyzji Głównego Inspektora Pracy w sprawach, o których mowa w art. 61, pracownikowi mianowanemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wobec tego będące przedmiotem skargi pismo z dnia [...] stycznia 2024 r. nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Skarga na tego rodzaju pismo jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Zdaniem Sądu, nie można uznać, iż zaskarżone pismo stanowi decyzję administracyjną. Nie rozstrzyga ono bowiem odwołania od pisma z dnia [...] listopada 2023 r. w sytuacji, gdy od stanowiska organu wyrażonego w wyżej wymienionym piśmie nie przysługuje taki środek zaskarżenia. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 58 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił, jak w sentencji postanowienia.