II SA/Wa 47/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędziowie WSA Piotr Borowiecki, Maria Werpachowska, Protokolant specjalista Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2018 r. sprawy ze skargi L.R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego L.R. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. L. R. w dniu [...] września 2017 skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o udostępnienie informacji poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytanie: "Czy do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w okresie od [...] stycznia 2017 r. do dnia złożenia (...) wniosku (...) - wpłynęły wnioski o wydanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzji w trybie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708, 2270, z 2017 r. poz. 38, 715) związane z wyłączeniem stosowania art. 15c lub art. 22a lub art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b w/w Ustawy – lub czy Minister z urzędu podjął czynności zmierzające do wydania decyzji w wyżej wymienionym zakresie – a jeżeli tak to wnoszę o: a) wskazanie liczby takich spraw daty ich wpływu oraz sygnatury każdej z tych spraw; b) wskazanie stanu każdej ze spraw (na dzień złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej) – w szczególności wskazanie czy dana sprawa jest w toku, czy też została zakończona – a jeżeli została zakończona to czy została w jej zakresie wydana decyzja, a jeżeli tak to jaka – w tym wnoszę o przekazanie wszystkich wydanych w tym aspekcie decyzji – po uprzedniej anonimizacji danych osobowych; c) przekazanie kopii wszystkich wniosków złożonych w zakresie w/w spraw, po uprzedniej anonimizacji danych osobowych, które to wnioski wpłynęły do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, a które w swojej treści dotyczą bezpośrednio lub pośrednio zastosowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708, 2270, z 2017 r. poz. 38, 715)." Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), a także w zw. z art. 104 oraz art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) w dniu [...] listopada 2017 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie litery a) i b). Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że po analizie przedmiotowego wniosku stwierdził, że nie dysponuje gotową informacją w żądanym zakresie, a realizacja przedmiotowego wniosku w szczególności wymagałaby sięgnięcia po wiele różnych dokumentów, dokonania ich szczegółowej analizy i selekcji pod kątem wskazanych kryteriów, zebrania i zliczenia danych posiadanych przez organ w celu przygotowania zestawienia w zakresie litery a) i b) wniosku. Organ stwierdził zatem, że powyższe działania o charakterze zarówno intelektualnym, wymagającym przeprowadzenia czasochłonnych czynności analitycznych i czysto technicznych, jak i o charakterze organizacyjnym, wymagającym znacznego zaangażowania zasobów ludzkich i materialnych, w celu zapewnienia spełnienia przez przewidziane do udostępnienia informacje i dane szeregu warunków wskazanych we wniosku, znacząco utrudniłoby funkcjonowanie wielu komórek organizacyjnych urzędu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaznaczył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że realizacja celu, jakim służyć mają przepisy ustawy i wynikające z niej uprawnienia do żądania informacji o działalności organów władzy publicznej, nie może stać się przyczyną uniemożliwiającą normalne funkcjonowanie tych organów. W ocenie organu temu też celowi, między innymi, służy przewidziane w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazanie, że możliwe jest uzyskanie informacji publicznej przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Uzyskanie przetworzonej informacji publicznej wiąże się z poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa. W ocenie organu wnioskodawca w niniejszej sprawie nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za przygotowaniem przedmiotowej informacji publicznej. Nadto, zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, udostępnienie wskazanych we wniosku informacji obiektywnie w żaden sposób nie wpłynęłoby na poprawę funkcjonowania organów państwowych, natomiast wymagałoby zaangażowania czasowego pracowników prowadzących sprawy w przedmiotowej kategorii, przy czym zaangażowanie to należy uznać za całkowicie bezzasadne i niecelowe. Powyższa konstatacja oznacza, że w sprawie wystąpiły przesłanki stanowiące podstawę do odmowy udostępnienia żądanej informacji przetworzonej. L. R. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] zarzucając, że została wydana w warunkach naruszenia następujących przepisów: art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 5, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d-f i pkt 4 lit. a-c oraz ust. 2 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez dokonanie ich błędnej wykładni, a w konsekwencji ich nieprawidłowe zastosowanie – co doprowadziło organ do wniosku, iż w niniejszej sprawie odmowa udostępnienia informacji publicznej była uzasadniona – podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów, przy uwzględnieniu zakresu wniosku, powinna doprowadzić organ do wydania decyzji pozytywnej i udostępnienia żądanych informacji. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. nakazanie organowi udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] września 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), przywoływanej dalej jako "p.p.s.a." Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawa środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. W ocenie Sądu, Minister nie wykazał w tej sprawie w sposób bezsporny, że żądana we wniosku z dnia [...] września 2017 r. informacja publiczna w postaci stanowi informację przetworzoną. Ocena organu we wskazanym we wniosku zakresie jest zdaniem Sądu oceną dowolną, a zatem naruszającą przepis art. 80 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. Z uwagi na to, że uchybienie powołanemu przepisowi prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, konieczne stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Oczywiście, w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, jeżeli utworzenie zbioru informacji prostych wymaga w istocie takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań podmiotu zobowiązanego, a w szczególności, gdy wymaga analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tych, których oczekuje wnioskodawca, to wówczas mogą zachodzić podstawy do zakwalifikowania żądanej informacji jako przetworzonej (v. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 202/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeśli zatem dla uzyskania żądanych informacji we wniosku w istocie konieczne byłoby podjęcie przez organ działań polegających na przejrzeniu ponad 2.900 postępowań administracyjnych (informacja zawarta w odpowiedzi na skargę) w celu wyodrębnienia żądanych informacji, to istotnie żądana informacja mogłaby być uznana za informację przetworzoną. Sąd wskazuje przy tym, iż w sprawie niniejszej nie ma znaczenia – dla jej rozstrzygnięcia – to, czy organ należycie organizuje pracę, w jaki sposób prowadzi albo nie prowadzi rejestr prowadzonych postępowań administracyjnych. Sposób funkcjonowania organu, zarządzania określonym komórkami organizacyjnymi i stosowania innych regulacji prawnych niż ustawa o dostępie do informacji publicznej, nie poddaje się ocenie sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. W sprawie niniejszej organ z jednej strony twierdzi, że aby uzyskać żądane przez skarżącego informacje konieczne jest przejrzenie ponad 2.900 akt postępowań. administracyjnych prowadzonych na podstawie art. 8a. tzw. ustawy zaopatrzeniowej, a każdego dnia wpływa co najmniej kilkanaście nowych wniosków. Z drugiej jednak strony organ wyraźnie stwierdza w piśmie z dnia [...] września 2017 r., że w tych sprawach zostało wydanych kilkanaście decyzji odmownych oraz kilka o umorzeniu postępowania z przyczyn formalnych (karta nr 3 akt administracyjnych). Powyższe ustalenie przeczy twierdzeniu organu, że konieczne byłoby przejrzenie około 2.900 akt, aby zrealizować w części wniosek skarżącego w zakresie określonym w jego literze b). Sąd nie kwestionuje twierdzenia organu, że organ nie dysponuje gotową informacją w żądanym przez skarżącego zakresie. Okoliczność ta nie jest jednakże sama w sobie kluczowa dla właściwego rozpoznania wniosku skarżącego i nie stanowi ona o tym, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Organ w zaskarżonej decyzji nie wskazuje i nie dokonuje ustalenia liczby przedmiotowych decyzji w okresie, o którym mowa we wniosku (stwierdza bowiem konieczność przejrzenia ponad 2.900 akt postępowania). Jednakże, z akt postępowania organu wynika, że ustalenia takiego dokonano i ustalono, że żądanie skarżącego obejmuje kilkanaście decyzji. Powyższe, nie pozwala stwierdzić, by organ udowodnił, iż żądana przez skarżącego informacja stanowi informację przetworzoną. Nadto, z powołanego już wyżej pisma wynika, że w sprawach były wydawane decyzje merytoryczne oraz decyzje o umorzeniu postępowania. Akta administracyjne sprawy wskazują zatem, że organ nie miał trudności opisanych w zaskarżonej decyzji w dotarciu do żądanych informacji. Z tych względów konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego Minister obowiązany będzie dokonać wyczerpujących ustaleń w zakresie stanu faktycznego, poprzez ustalenie faktycznej liczby akt wymagających ewentualnego przejrzenia i możliwości, jakie faktycznie dają one w zakresie odnalezienia żądanych informacji i ich udostępnienia w żądanej we wskazanym we wniosku zakresie. W przypadku stwierdzenia, iż żądana we wniosku skarżącego informacja ma charakter informacji przetworzonej, organ obowiązany będzie ponownie wezwać skarżącego do wykazania w zakreślonym terminie szczególnej istotności żądanej informacji dla interesu publicznego. W sytuacji, gdy w ocenie organu zachodzić będą przesłanki do wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji, decyzja powinna szczegółowo wskazywać na pełne ustalenia stanu faktycznego, z których powinno wynikać, jaka faktycznie jest liczba akt spraw wymagających przejrzenia i wyjaśnienia także, w jaki sposób ustalono liczbę wydanych decyzji w przedmiotowych sprawach. Twierdzenie, iż żądana we wniosku informacja publiczna stanowi informację przetworzoną wymaga dokonania przez organ pełnej oceny zebranego materiału, która to ocena nie może być dowolna, a winna znajdować oparcie w tym materiale. Ewentualne ustalenie organu, że wykonanie zadania w postaci udostępnienia zanonimizowanych kopii żądanych decyzji administracyjnych zakłóci funkcjonowanie urzędu wymagać będzie wyczerpującego uzasadnienia z wykazaniem, jaka liczba pracowników zostałaby przez organ skierowana do wykonania tego zadania i przez jaki okres czasu. Jest oczywiste, że realizacja ustawy o dostępie do informacji publicznej zawsze wiąże się z koniecznością obciążenia określonego pracownika, czy pracowników podmiotu zobowiązanego obowiązkami w tym zakresie. Ustawodawca nie wyłączył Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z grona podmiotów obowiązanych na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem tak, jaki inne podmioty obowiązane przy rozpatrywaniu wniosków o udostępnienie informacji publicznej, organ powinien kierować się przede wszystkim konstytucyjną zasadą dostępu do informacji (art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Zakłócenie normalnego toku działania podmiotu obowiązanego, z uwagi na wypełnienie obowiązku wynikającego z ustawy o dostępie do informacji, winno być zatem przekonująco wykazane. W związku z powyższym Sąd uznał, że ocena zasadności podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego byłaby przedwczesna. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 200 (dwieście), złotych koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem wynagrodzenia dla pełnomocnika skarżącej będącego adwokatem oraz opłaty skarbowej za pełnomocnictwo w wysokości 17 (siedemnaście) złotych, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.).