II SA/Wa 470/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Sędzia WSA Adam Lipiński Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i mianowania na inne stanowisko służbowe 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], zwolnił P. B. z dniem [...] grudnia 2007 r. z zajmowanego stanowiska służbowego [...] i z dniem [...] stycznia 2008 r. mianował na stanowisko [...], w [...] grupie zaszeregowania, z mnożnikiem [...] kwoty bazowej wynoszącej 1493,42 zł, z uposażeniem zasadniczym w wysokości [...] zł i dodatkiem służbowym w kwocie [...] zł miesięcznie oraz dodatkiem specjalnym w wysokości 30% kwoty bazowej. W uzasadnieniu organ powołał się na wejście w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r., które zmieniło rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 24, poz. 149). Od tego rozkazu personalnego P. B. odwołał się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. uchylił w całości zaskarżony rozkaz i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Komendantowi Głównemu Policji. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wskazane wyżej rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r., zmieniające rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r., w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego weszło w życie z dniem 14 lutego 2008 r., więc również z tym dniem wszedł w życie znowelizowany załącznik nr 2 do rozporządzenia, który nie zawierał już stanowisk z dodatkowym określeniem "Biura Spraw Wewnętrznych" z wyjątkiem dyrektora tego biura. Zdaniem organu do 13 lutego 2008 r. stanowiska te istniały i dlatego zwolnienie P. B. z zajmowanego stanowiska z dniem [...] grudnia 2007 r. było nieprawidłowe. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. – o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.) oraz § 1, § 9 ust. 4 i § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., w sprawie szczególnych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.) oraz § 1, § 3, § 5 pkt 2, § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczególnych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, od którego uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 24, poz. 149) ustalił dla P. B. zajmującego w dniu [...] stycznia 2008 r. stanowisko [...], uposażenie zasadnicze w [...] grupie zaszeregowania, z mnożnikiem [...] kwoty bazowej wynoszącej 1493,42 złotych, z uposażeniem zasadniczym w wysokości [...] złotych i dodatkiem służbowym w kwocie [...] złotych miesięcznie oraz dodatkiem specjalnym w wysokości 30 % kwoty bazowej, a także zwolnił go z dniem [...] lutego 2008 r. z zajmowanego stanowiska i z dniem [...] lutego 2008 r. mianował na stanowisko [...], w [...] grupie zaszeregowania, z mnożnikiem [...] kwoty bazowej wynoszącej 1493,42 złotych, z uposażeniem zasadniczym w wysokości [...] złotych i dodatkiem służbowym w kwocie [...] złotych miesięcznie oraz dodatkiem specjalnym w wysokości 30 % kwoty bazowej. Od tego rozkazu personalnego P. B. odwołał się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że powołanym rozporządzeniem MSWiA z dnia 8 lutego 2008 r. zmieniającym rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego, dokonano przeszeregowania ilości grup zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów z 19 do 16. Powołując się zaś na rozkaz organizacyjny Komendanta Głównego Policji, organ stwierdził, że stanowisko [...] zaszeregowane uprzednio do [...] grupy, zostało przemianowane na analogiczne stanowisko służbowe [...], zaszeregowane w [...] grupie uposażenia zasadniczego. Powołując się na przepis § 5 pkt 2 znowelizowanego rozporządzenia, organ uznał, że policjant nie został mianowany na niższe stanowisko służbowe od dotychczas zajmowanego, lecz na stanowisko nowe, określone w tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi P. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 16 lipca 2009 r. w sprawie sygn. akt II SA/Wa 1716/08 uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2008 r., oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2008 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że z treści powołanego przepisu art. 32 ust.1 ustawy o Policji wynika, że ma on charakter kompetencyjny i określa wyłącznie organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nim wymienionych. Nie zawiera natomiast kryteriów i merytorycznych przesłanek uzasadniających podejmowanie decyzji w tych sprawach. Nie ulega jednak wątpliwości, iż na podstawie tego przepisu zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego, połączone z równoważnym mianowaniem na inne stanowisko służbowe może nastąpić wyłącznie na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. Wynika to z przepisów art. 38 ustawy o Policji, w którym wymieniono w sposób wyczerpujący obligatoryjne i fakultatywne przesłanki uzasadniające przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe. W sprawie należało zatem ustalić, na jakie stanowisko przeniesiony został skarżący. Czy było to stanowisko równorzędne, czy też niższe stanowisko służbowe. Sąd podkreślił, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ wskazał, że skarżący z dniem [...] lutego 2008 r. nie został mianowany na niższe stanowisko służbowe, lecz na stanowisko nowe. Tymczasem kontrola legalności zaskarżonej decyzji o zwolnieniu ze stanowiska i mianowania na nowe stanowisko służbowe sprowadza się do zbadania, czy w świetle przepisów regulujących służbę w Policji nowe i dotychczasowe stanowiska są równorzędne, a zatem czy nie doszło do obejścia przepisów prawa dotyczących mianowania policjanta na niższe stanowisko służbowe. Decyzja o przeniesieniu policjanta powinna we właściwy sposób wykazać równorzędność nowego stanowiska służbowego. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja wymagań tych nie spełnia, nie zawiera bowiem w istocie żadnego uzasadnienia w kwestii zwolnienia skarżącego z poprzednio zajmowanego stanowiska i mianowania na nowe stanowisko służbowe. Ustawa o Policji w art. 38 przewiduje obligatoryjne i fakultatywne możliwości przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe. Skoro przepis ten, nie został przez organ powołany w osnowie decyzji, to należałoby uznać, iż skarżący przeniesiony został na stanowisko równorzędne. A skoro tak, to organ miał obowiązek wykazać, że stanowisko to było rzeczywiście równorzędne. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny równorzędności stanowisk, mogącej mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W wytycznych Sąd zalecił organowi przy ponownym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy wykazanie, że poprzednie i nowe stanowisko służbowe skarżącego są stanowiskami równorzędnymi, wskazanie, czy przeniósł skarżącego na niższe stanowisko, czy też na stanowisko równorzędne, bowiem powołana ustawa o Policji nie zna pojęcia nowe stanowisko służbowe. W przypadku uznania, że doszło do przeniesienia skarżącego na stanowisko równorzędne, organ winien odnieść się do wszystkich parametrów obu stanowisk, wskazać materialnoprawną podstawę decyzji, a ponadto określić, na podstawie którego przepisu ustawy o Policji zmienił ukształtowany już stosunek służbowy. Organ winien również uzasadnić decyzję zgodnie z art. 107 kpa. W wyniku powyższego, Komendant Główny Policji ponownie rozpatrując niniejszą sprawę rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1, § 9 ust. 4 oraz § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego oraz § 1, § 2, § 3, § 5 pkt 2, § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, ustalił P. B. z dniem [...] stycznia 2008 r. uposażenie w [...] grupie zaszeregowania, z mnożnikiem [...] kwoty bazowej wynoszącej 1493,42 zł, z uposażeniem zasadniczym w wysokości [...] zł i dodatkiem służbowym w kwocie [...] zł miesięcznie oraz dodatkiem specjalnym w wysokości 30% kwoty bazowej. Jednocześnie w tym samym rozkazie personalnym Komendant Główny Policji z dniem [...] lutego 2008 r. zwolnił P. B. z dotychczas zajmowanego stanowiska i z dniem [...] lutego 2008 r. mianował go na stanowisko [...]. Od tego rozkazu personalnego P. B. odwołał się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymał zaskarżony rozkaz z dnia [...] listopada 2009 r. w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podniósł, że przedmiotowy rozkaz personalny jest konsekwencją zmiany regulacji prawnej, dotyczącej uposażenia policjantów, dokonanej rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. i stanowi jedynie usankcjonowanie zmienionego stanu prawnego, zaś zmiana stanowiska połączona ze zmianą grupy zaszeregowania policjanta nie spowodowały obniżenia jego uposażenia. Organ podał też, że zmiany w przywołanych regulacjach zrodziły konieczność wydania stosownych rozkazów personalnych, a więc zwolnienie policjanta i mianowania na stanowisko służbowe wyłącznie na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji. Komendant Główny Policji nie był autorem zmiany warunków służby, zmiana ta dokonała się poza nim, poprzez zmianę przepisów prawa. Organ ten był w niniejszej sprawie jedynie wykonawcą znowelizowanych przepisów rozporządzenia. Taka sytuacja - zmiana prawa, jest całkowicie odmienna od przesłanek zawartych w treści art. 38 ustawy o Policji, który reguluje przeniesienie policjanta na niższe stanowisko, dlatego też przepis ten nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Ponadto organ wskazał, że rozumienie niższego stanowiska odnosi się do danej tabeli zaszeregowania, stanowiącej punkt odniesienia dla potrzeby porównania stanowisk sprzed i po przeniesieniu. Organ wskazał też, że art. 38 reguluje jedynie zasady przenoszenia policjanta na niższe stanowisko służbowe, a zatem przenoszenia w ramach jednej konkretnej regulacji, określającej zaszeregowanie i uposażenie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. B. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz utrzymanego nią w mocy rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2009 r., zarzucając organowi wydanie przedmiotowej decyzji z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz nieuzasadnienie decyzji we właściwy sposób, określony w art. 107 kpa. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w wyniku zwolnienia go ze stanowiska i mianowania na nowe stanowisko służbowe uległa zmniejszeniu kwota dodatku specjalnego z 35% na 30% oraz obniżono mu stopień etatowy z [...] na [...]. Organ zaś w żaden sposób nie odniósł się do tych parametrów. Organ I i II instancji uciekły od oceny równorzędności stanowisk, polemizując z prawomocnym orzeczeniem sądu w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić należy, iż stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze. zm.) zwanej dalej p.p.s.a., organ związany był oceną prawną zaprezentowaną w uzasadnieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1716/08. Powyższy przepis oznacza, iż ocena taka i wskazania są wiążące zarówno gdy dotyczą zastosowania przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to zatem, że nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego, będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Powyższe twierdzenie zawarte w tezie 10 do art. 153 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz autorstwa J. P. Tarno (Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2006, s. 329) koresponduje z licznymi orzeczeniami sądów administracyjnych oraz jest powszechnie aprobowane w doktrynie (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1999 r., I SA 1089/99; wyrok SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97 i uchwała NSA z dnia 21 czerwca 1999 r., OPS 4/99 - glosa aprobująca B. Adamiak, OSP 1999, nr 5, poz. 101; B. Dauter, B. Gruszczynski, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Komentarza - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w LEX 2009, wyd. III). Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a., w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności) - op. cit. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2009 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1716/08 jest prawomocny. Organ nie złożył od niego skargi kasacyjnej. Zatem, zgodnie z przywołanym wyżej przepisem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym orzeczeniu są wiążące w sprawie zarówno dla skarżącego jak i organu oraz dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ponownie rozpatrującego niniejszą sprawę. Stwierdzić należy, że organ wydając zaskarżoną decyzję wskazał wprawdzie, że wydana ona została z uwzględnieniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygnaturze akt II SA/Wa 1716/08, jednakże analiza decyzji tego nie potwierdza. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, organ nie zastosował się do wytycznych zawartych we wspomnianym wyroku. Sąd w wytycznych stwierdził, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy dokładnie wyjaśnić kryteria oceny równorzędności obydwu stanowisk poprzednio i obecnie zajmowanych przez skarżącego. Tymczasem uzasadnienie decyzji jest w istocie powtórzeniem decyzji, która została wcześniej uchylona przez prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zawiera tę samą argumentację, zaś z jej uzasadnienia nadal nie wynika, czy stanowisko obecnie zajmowane przez skarżącego, tj. [...] i stanowisko [...], są względem siebie równorzędne. Organ nie odniósł się nadal do wszystkich parametrów obu stanowisk, zaś argumentacja organu odnośnie braku możliwości porównywania parametrów uposażenia i możliwości awansu na stanowisku służbowym, zajmowanym przed wydaniem przedmiotowego rozkazu personalnego z parametrami po jego wydaniu jest zupełnie niezrozumiała, szczególnie w kontekście wydania rozkazu w oparciu o art. 32 ust. 1 ustawy o Policji. Abstrahowanie od treści prawomocnego wyroku sądu administracyjnego, wydanego w niniejszej sprawie, stanowi naruszenie zasady określonej w art. 153 p.p.s.a. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 ww. ustawy.