II SA/Wa 471/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Sędziowie WSA Olga Żurawska-Matusiak WSA Janusz Walawski (spr.) Protokolant Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2010 r. sprawy ze skargi R. L. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Minister Obrony Narodowej, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), w dniu [...] stycznia 2010 r. wydał postanowienie nr [...] , w którym stwierdził, iż odwołanie R. L. od decyzji Dyrektora Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie przyznania należności zagranicznej z tytułu pełnienia przez niego służby w charakterze obserwatora wojskowego [...] zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Organ w uzasadnieniu postanowienia podał, iż powyżej określona decyzja została doręczona stronie w dniu 23 lipca 2009 r. wraz z pouczeniem o przysługującym środku zaskarżenia, tj. wniosku o ponowne rozpatrzenie w sprawy, w terminie 14 dni od doręczenia decyzji. Ostatnim dniem do złożenia odwołania był dzień 6 sierpnia 2009 r. Tymczasem odwołanie od przedmiotowej decyzji zostało wniesione drogą elektroniczną w dniu 1 września 2009 r., tj. z uchybieniem terminu i pozostanie ono bez rozpoznania. R. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyżej określone postanowienie. Skarżący zarzucił w skardze, iż organ naruszył normy postępowania administracyjnego, poprzez dowolne uznanie skuteczności doręczenia mu przedmiotowej decyzji, a w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych będących podstawą orzeczenia, a polegający na przyjęciu, iż nie dochował on z własnej winy terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem skarżącego, skoro organ dysponował wiedzą, że pełni on służbę poza granicami kraju to mógł, a wręcz miał obowiązek, przy zachowaniu należytej staranności, właściwie zabezpieczyć skuteczne doręczenie decyzji. Przesłanie decyzji na jego adres zameldowania uniemożliwiło mu zapoznanie się z jej treścią w dniu doręczenia i doszło do doręczenia zastępczego. Podnosząc powyższe, skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ponadto organ podał, iż skarżący nie występował z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo-administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega oddaleniu (art. 151 powyżej określonej ustawy). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 Kpa, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy). W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 Kpa, co wynika wprost z treści przepisu. W związku z tym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania (złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Organ odwoławczy w razie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 Kpa i nawet nieznaczne przekroczenie terminu do złożenia takiego wniosku zobowiązuje organ do stwierdzenia uchybienia terminu do jego złożenia. Stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania (złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) na podstawie art. 134 Kpa winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, co powinno znaleźć potwierdzenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Stwierdzić należy, iż powyższym obowiązkom organ uchybił. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 Kpa. Organ w żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego uznał, iż doszło do skutecznego doręczenia decyzji, poprzez doręczenie pod nieobecność adresata (art. 43 Kpa). Podkreślić należy, że uzasadnienie decyzji (postanowienia), jako jeden z elementów decyzji powinno, m.in. zawierać jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji (postanowienia), czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. Z tych też względów nie można i nie należy w żaden sposób z treści uzasadnienia decyzji domyślać się treści rozstrzygnięcia, jak również jego podstawy prawnej i faktycznej. Uzasadnienie decyzji, jak wynika z przepisu art. 107 § 1 Kpa, stanowi jej integralną część i tym samym kontroli sądu podlega decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem. Uzasadnienie faktyczne decyzji (postanowienia) powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zdaniem Sądu, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z całą pewnością nie czyni zadość dyspozycji art. 107 § 3 Kpa. Przechodząc do kwestii związanej z doręczeniem przedmiotowej decyzji, to należy stwierdzić, iż doręczenie jest czynnością materialno – techniczną, z której dokonaniem prawo wiąże określone skutki prawne. Niedoręczenie lub doręczenie pisma procesowego z naruszeniem przepisów rozdziału 8 Kpa (Doręczenia) skutkuje tym, że termin związany z doręczeniem nie rozpoczyna swego biegu. Zasadą powinno być doręczenie pisma procesowego do rąk własnych strony, gdyż jego doręczenie do rąk osób trzecich, a nie bezpośrednio stronie może budzić wątpliwości, iż pismo zostało stronie skutecznie doręczone. Dlatego korzystanie z tzw. doręczenia zastępczego należy ograniczyć tylko do przypadków koniecznych. Przewidziane w art. 43 i art. 44 Kpa zastępcze formy doręczenia pism procesowych rodzą domniemanie prawne, że pismo zostało skutecznie doręczone stronie. Domniemanie to może zostać obalone, gdy strona wykaże, że pomimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych. Obalenie domniemania rodzi dla strony prawo do przywrócenia terminu do dokonania określonej czynności prawnej. Zgodnie z art. 43 Kpa, w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (...). W rozpoznawanej sprawie przedmiotowa decyzja została przesłana na adres zameldowania skarżącego i w dniu 23 lipca 2009 r. odebrana przez jego matkę Z. L., co potwierdziła podpisem. Z tego faktu organ wywiódł, iż powyższa data ma rozstrzygające znaczenie dla oceny, czy odwołanie zostało wniesione w terminie, o którym mowa w art. 127 § 3 Kpa. W ocenie organu, okoliczność, że dorosły domownik nie doręczył w stosownym czasie przyjętego pisma (decyzji) do rąk adresata, nie ma wpływu na bieg terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Powyższe stanowisko byłoby do zaakceptowania, o ile organ przed doręczeniem decyzji na adres zameldowania skarżącego dokonałby niezbędnych ustaleń związanych z aktualnym miejscem jego pobytu, a w szczególności, czy przebywa w miejscu zamieszkania. Doręczenie przedmiotowej decyzji dorosłemu domownikowi można uznać za prawidłowe, jeżeli adresat przebywa w mieszkaniu, choć w chwili jej doręczenia jest w nim nieobecny czasowo. Zdaniem Sądu, organ w chwili doręczenia decyzji wiedział, a co najmniej mógł przypuszczać, że skarżący w miejscu zamieszkania nie przebywa, a jego nieobecność ma co prawda charakter czasowy, ale długotrwały. W tym stanie rzeczy organ zobowiązany był ustalić, czy skarżącemu należy doręczyć przedmiotową decyzję na adres jego zamieszkania (zameldowania), czy też inny wskazany przez skarżącego adres, po uprzednim wezwaniu skarżącego do wskazania takiego adresu Co prawda z art. 41 § 1 Kpa wynika dla strony obowiązek zawiadomienia organu administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu. Jednak, zdaniem Sądu, nie można przypisać skarżącemu niedopełnienia tego obowiązku, gdyż przebywając na misji nie w każdej chwili mógł przewidzieć, gdzie i pod jakim adresem będzie przebywał. Odnosząc się do zarzutów i wniosków podniesionych w skardze, to należy wyjaśnić, iż rozpoznając skargę na postanowienie orzekające o uchybieniu terminu do wniesienia środka zaskarżenia, Sąd ogranicza się jedynie do zbadania prawnych przesłanek wydania takiego postanowienia, nie jest natomiast uprawniony do oceny, czy zachodziłyby powody do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, ani też nie ma kompetencji przywrócenia uchybionego terminu. Zalecenia dla organu do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.