II SA/Wa 472/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bronisław Szydło, Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.), Asesor WSA Sławomir Antoniuk, Protokolant Joanna Cygan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2007 r. sprawy ze skargi "R." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na wykonywanie pracy przez cudzoziemca 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3) zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz skarżącej "R." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. kwotę 557 zł. (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 30 sierpnia 2006 r. do Wojewody L. wpłynął wniosek "R." Sp. z o.o. z siedzibą w L. o wydanie przedłużenia zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – R. A., obywatela U., na stanowisku Prezesa Zarządu Spółki. Decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] Wojewoda L., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 87 i 88 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001 z późn. zm.) w związku z § 3 ust. 6, § 4 ust. 4 pkt 1, 2, 3 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 lipca 2006 r. w sprawie trybu i warunków wydawania zezwolenia na pracę cudzoziemca (Dz. U. Nr 141, poz. 1002), odmówił Spółce wydania zezwolenia na wykonywanie pracy przez cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 88 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przyrzeczenie i zezwolenie na pracę wydaje pracodawcy wojewoda, uwzględniając sytuację na lokalnym rynku pracy oraz kryteria, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 5. Zgodnie natomiast z § 3 ust. 6 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie trybu i warunków wydawania zezwolenia na pracę cudzoziemca, organ właściwy do wydania zezwolenia przed podjęciem decyzji może dokonać oceny sytuacji na lokalnym rynku pracy, w formie analizy przydatności pracodawcy dla tego rynku, z uwzględnieniem kryteriów wydawania przyrzeczeń i zezwoleń na pracę cudzoziemców. Z kolei w myśl § 4 ust. 4 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia w przypadku, o którym mowa w § 3 ust. 6, decyzję o odmowie wydania zezwolenia wydaje się, jeżeli pracodawca nie wykaże, że dochód wykazany w zeznaniu o wysokości osiągniętego dochodu lub poniesionej straty przez podatnika podatku dochodowego od osób prawnych jest wyższy niż 12-krotne przeciętne wynagrodzenie (...) poprzedzające dzień złożenia tego zeznania (...), a także nie zatrudnia przez okres minimum roku do dnia złożenia wniosku, na czas nieokreślony i w pełnym wymiarze czasu pracy, minimum dwóch osób, które nie podlegają obowiązkowi posiadania zezwolenia. Wojewoda L. wskazał, że Spółka "R." w 2004 r. osiągnęła dochód za okres od dnia [...] lipca 2004 r. do dnia [...] grudnia 2004 r. w wysokości [...] zł, a w 2005 r. – [...] zł. Zestawienie tych wartości z miesięcznym przeciętnym wynagrodzeniem, ogłoszonym przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego za IV kwartał 2005 r., które wynosi 2528,62 zł, wskazuje, że dochód firmy za 2005 r. nie przekracza 12-krotności przeciętnego wynagrodzenia, o którym mowa w § 4 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie trybu i warunków wydawania zezwolenia na pracę cudzoziemca. Tak niski dochód Spółka tłumaczy faktem wysokich kosztów uzyskania przychodów, w tym m. in. kosztami wynajmu lokalu, wynagrodzeń dla pracowników, zakupu sprzętu. Wprawdzie zgodnie z § 4 ust. 5 ww. rozporządzenia, przepisów § 4 ust. 4 pkt 1 nie stosuje się, jeżeli pracodawca wykaże prowadzenie działań pozwalających na spełnienie w przyszłości warunków w nich określonych, w szczególności prowadzenie działalności przyczyniającej się do wzrostu inwestycji, transferu technologii, wprowadzenia korzystnych innowacji lub tworzenia miejsc pracy, jednak w ocenie organu poniesione wydatki nie spełniają celów wymienionych w tym przepisie. W ocenie Wojewody, "R." Sp. z o.o. z siedzibą w L. w ostatnim roku nie poczyniła żadnych inwestycji, oprócz zakupu ww. sprzętu i materiałów budowlanych. Organ podkreślił również, że na dzień 27 września 2006 r., tj. dzień składania wyjaśnień do protokołu, Spółka zatrudniała dwóch obywateli polskich: R. S. na ½ etatu, na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony i H. G. na ¼ etatu, na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony. Umowy te – zdaniem organu – nie spełniają warunków wymiaru czasu pracy, określonych w § 4 ust. 4 pkt 2 cyt. rozporządzenia. Z zeznań złożonych do protokołu wynika ponadto, że Spółka ma problemy z doborem odpowiedniej i wykwalifikowanej kadry do wykonywania prac remontowo – budowlanych, a materiał dowodowy wskazuje jednocześnie na częstą rotację osób przez nią zatrudnianych. Jednocześnie Wojewoda zwrócił uwagę, że w trakcie postępowania administracyjnego strona doręczyła dwie umowy o pracę zawarte z obywatelami polskimi w dniu [...] października 2006 r., jednak – w ocenie organu – nawiązanie tych umów po dacie złożenia wniosku nastąpiło tylko na potrzeby postępowania i fakt ten nie potwierdza realizacji przesłanek z § 4 ust. 5 rozporządzenia w sprawie trybu i warunków wydawania zezwolenia na pracę cudzoziemca. Wojewoda L. skonstatował, że działanie na granicy straty i dochodowości, samo odprowadzanie podatków i rotacyjne zatrudnianie obywateli polskich nie jest tożsame ze wzrostem inwestycji, transferem technologii, wprowadzaniem korzystnych innowacji lub tworzeniem miejsc pracy. Stwierdził, że "R." Sp. z o.o. z siedzibą w L. balansuje na granicy upadłości i wobec przyjętej strategii, dotyczącej polityki kadrowej oraz marketingowej, brak jest jakiejkolwiek gwarancji dalszego rozwoju Spółki w zakresie poczynionych inwestycji, wzrostu dochodowości oraz liczby zatrudnionych osób, które nie podlegają obowiązkowi posiadania zezwolenia. W dniu 7 listopada 2006 r. zostało skierowane do Ministra Pracy i Polityki Społecznej – za pośrednictwem Wojewody L. – odwołanie od powyższej decyzji. W odwołaniu postawiono zarzuty naruszenia przepisów dotyczących zatrudniania cudzoziemców, bez uwzględnienia przy tym obowiązku świadczenia pracy przez cudzoziemca, którego obecność na stanowisku Prezesa Zarządu jest niezbędna do prawidłowego funkcjonowania Spółki. Zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie zezwolenia na wykonywanie pracy przez R. A. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], mając za podstawę art. 17 pkt 2 i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 10 ust. 2 pkt 5 i art. 87 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, utrzymał w mocy decyzję Wojewody L. z dnia [...] października 2006 r. nr [...], nie znajdując w odwołaniu argumentów zasługujących na uwzględnienie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Spółka "R." zarzuciła naruszenie § 3 ust. 6 oraz § 4 ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie trybu i warunków wydawania zezwolenia na pracę cudzoziemca w związku z art. 87 i art. 88 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez nieprzeprowadzenie wymaganej analizy przydatności ekonomicznej pracodawcy oraz jego znaczenia dla lokalnego rynku pracy. Podniosła również zarzut naruszenia art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie, polegającą na przyjęciu, że dokumenty przez nią dostarczone nie potwierdzają faktu realizacji przesłanek z § 4 ust. 5 ww. rozporządzenia. Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednak z powodów całkowicie odmiennych, aniżeli podnosi skarżąca Spółka. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), a mianowicie sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednakże sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, odwołanie od decyzji Wojewody L. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] złożone zostało przez A. G. – Wiceprezesa "M.". Jednak pełnomocnictwo, będące podstawą czynności A. G., nie wskazuje, kto w imieniu Spółki "R." udzielił jej pełnomocnictwa. Zgodnie z zasadą reprezentacji spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, organem uprawnionym do składania oświadczeń woli w imieniu spółki jest zarząd, który personifikują konkretne osoby. Tymczasem z omawianego dokumentu pełnomocnictwa nie wynika, która z uprawnionych do reprezentowania Spółki "R." osób upoważniła A. G. do działania w imieniu Spółki. Dokument pełnomocnictwa opatrzono tylko pieczęcią firmową Spółki, przy której złożono jedynie nieczytelny podpis, nie wskazując personaliów osoby wykonującej funkcje organu Spółki i uprawnionej do jej reprezentowania. Miejsce, gdzie powinny zostać wpisane dane osobowe uprawnionej osoby, nie zostało wypełnione. Wprawdzie odpis z rejestru wskazuje, że reprezentacja Spółki "R." jest jednoosobowa, jednak złożenie jedynie parafy przy pieczęci firmowej Spółki nie pozwala na zweryfikowanie, który z członków Zarządu udzielił pełnomocnictwa w imieniu Spółki. Takie pełnomocnictwo jest wadliwe i nie może stanowić podstawy do skutecznego podejmowania czynności w imieniu mocodawcy, gdyż w istocie nie wiadomo od kogo pochodzi, i czy jest zgodne z ujawnionym w rejestrze wpisem (osoby wchodzące w skład Zarządu Spółki "R." i sposób jej reprezentacji). Wymagania formalne, jakie musi spełnić strona, by jej czynność procesowa – podanie (wniosek, odwołanie) – spowodowało skutek prawny, reguluje art. 63 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Kodeks postępowania administracyjnego, w zakresie formy i treści podania, przyjmuje co prawda zasadę ograniczonego formalizmu, jednakże zasada ta nie oznacza całkowitego odstąpienia od wymagań formalnych co do formy. Przestrzeganie tych ograniczonych wymagań formalnych i ustalenie przez organ administracji publicznej, czy czynność procesowa np. odwołanie wypełnia je, ma podstawowe znaczenie dla ochrony interesu prawnego strony. Zgodnie z treścią przepisu art. 63 § 3 kpa, "podanie wniesione pisemnie (...) powinno być podpisane przez wnoszącego (...)". Spełnienie wymagań formalnych wynikających z cytowanego przepisu, tzn. podpisanie pisma przez wnoszącego, gwarantuje, że czynność procesowa została dokonana przez osobę określoną jako wnosząca podanie. Zasada ta nie ogranicza możliwości działania strony przez upoważnionego pełnomocnika. Braki formalne wniosku (odwołania), ot choćby braki w zakresie udzielonego pełnomocnictwa, jeśli nie zostaną usunięte poprzez wezwanie do ich usunięcia, uniemożliwiają wywołanie skutków prawnych wniesionego podania (odwołania). Innymi słowy, nieusunięcie braków pełnomocnictwa powoduje niemożność rozpoznania podania (odwołania) przez organ administracji. W niniejszej sprawie Minister Pracy i Polityki Społecznej nie wezwał wnoszącej odwołanie, pod rygorem z art. 64 § 2 kpa (pozostawienie odwołania bez rozpoznania), do usunięcia braku pełnomocnictwa i odwołanie od decyzji Wojewody L. rozpoznał, mimo że nie wywołało ono skutków prawnych. Wydanie jakiejkolwiek decyzji w takiej sytuacji stanowi przejaw rażącego naruszenia prawa (a więc tych wszystkich przepisów, których organ użył wydając swoje rozstrzygnięcie), o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Należy również zwrócić uwagę Ministra na tę samą kwestię w odniesieniu do wniosku inicjującego postępowanie przed Wojewodą L. Wniosek o wydanie przedłużenia zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – R. A., podpisał R. S., który został upoważniony do działania w tym zakresie przez Nadzwyczajne Zgromadzenie Wspólników Spółki "R.". Jak już zostało przedstawione wcześniej, organem uprawnionym do reprezentowania spółki z ograniczoną odpowiedzialnością jest zarząd, a zatem należało sprawdzić, czy umowa Spółki przewiduje uprawnienie Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników Spółki "R." do podejmowania tego rodzaju upoważnień, biorąc pod uwagę zupełnie odmienne kompetencje tego organu. Ma to tym większe znaczenie, jeśli zważy się, że pełnomocnictwo to zostało następnie odwołane przez Wiceprezesa Spółki "R." – T. S. Sąd przypomina także, że organ administracji publicznej rozstrzyga sprawę w granicach złożonego wniosku. To oznacza, że jeśli wniosek dotyczy przedłużenia zezwolenia na pracę cudzoziemca, to organ w tym zakresie winien wydać swoje rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie Wojewoda L. odmówił wydania zezwolenia na wykonywanie pracy przez cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, mimo że wniosek obejmował przedłużenie zezwolenia. Czym innym jest wydanie zezwolenia po raz pierwszy, a czym innym jego przedłużenie. Z uwagi na treść rozstrzygnięcia zbyteczne są rozważania w zakresie zarzutów podniesionych w skardze, gdyż sprawa wniesionego odwołania od decyzji organu pierwszej instancji musi zostać ponownie rozpoznana wedle wskazań poczynionych przez Sąd. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd, zasądzając na rzecz skarżącej Spółki kwotę 557 zł, uwzględnił w niej wartość uiszczonego wpisu w wysokości 300 zł, 17 zł z tytułu poniesionej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 240 zł, zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).