II SA/Wa 472/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Danuta Kania Sędzia WSA – Piotr Borowiecki Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – spec. Ewa Kielak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłat za usługi edukacyjne w całości – uchyla zaskarżoną decyzję – Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. skarżąca A. P. złożyła wniosek o zwolnienie z opłaty wobec uczelni, wskazując w nim, że jest osobą niepełnosprawną, bez renty z tytułu niepełnosprawności. Dziekan Wydziału [...] [...] decyzją z dnia [...] września 2016 r. (bez numeru), działając na podstawie art. 99 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 572 ze zm.), § 11 ust. 2 i § 12 ust. 1 Uchwały Nr [...] Senatu Uniwersytetu [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie zasad pobierania opłat za usługi edukacyjne (tekst jedn. Monitor U[...] z 2015 r. poz. 218) oraz art. 104, odmówił zwolnienia skarżącej A. P. z opłaty za naukę na II roku niestacjonarnych jednolitych studiów magisterskich kierunek [...] w roku akademickim 2016/2017. W uzasadnieniu podał, że stosownie do § 12 ust. 1 uchwały nr [...] Senatu U[...], kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej wydaje decyzje w sprawie zwolnienia z opłaty w całości lub w części, bądź rozłożenia jej na raty, po wcześniejszym uzyskaniu opinii właściwego organu samorządu studenckiego. Decyzja w tym zakresie pozostawiona jest zatem uznaniu kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej. Mając na uwadze okoliczności zawarte we wniosku o zwolnienie z opłat oraz opinię Komisji Stypendialnej W[...] z dnia [...] września 2016 r., brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku, w myśl § 11 ust 2 uchwały nr [...] Senatu U[...] podstawą do zwolnienia lub rozłożenia opłaty na raty może być w szczególności: 1) osiągnięcie przez studenta wybitnych wyników w nauce; 2) uczestnictwo studenta w międzynarodowym programie stypendialnym; 3) istotne pogorszenie sytuacji materialnej studenta w trakcie studiów; 4) działalność studenta na rzecz uczelni wykonywana społecznie, ważna dla uczelni i wymagająca poświęcenia znaczącej ilości czasu. Natomiast okoliczności podane we wniosku nie uznaje za odpowiadające przedstawionym przesłankom zwolnienia od opłat, gdyż w chwili podejmowania studiów skarżąca znajdowała się w trudnej sytuacji finansowej i była świadoma tego, że środki posiadane przez nią, nie są wystarczające na zapłacenie czesnego. Ponadto z już wygasłego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności nie wynika, iż nie jest niezdolna do pracy. W dalszej części wskazano, że w roku akademickim 2015/2016 środki na naukę uzyskała skarżąca z PEFRON-u. Niezależnie od powyższego wskazano, że podejmując studia, zawarła umowę o warunkach odpłatności za studia w Uniwersytecie [...], na podstawie której zobowiązała się do wnoszenia opłat za studia przez cały okres ich trwania. W odwołaniu z dnia [...] września 2016 r. do Rektora Uniwersytetu [...] skarżąca wskazał, że rozpoczynając studia nie wiedziała, że będzie w tak trudnej sytuacji, albowiem była zatrudniona na podstawie umowy o pracę. Po wypadku [...] listopada 2014 r. pobierała zasiłek chorobowy, a następnie świadczenie rehabilitacyjne. Po leczeniu operacyjnym w marca 2015 r. była przekonana, że po leczeniu usprawniającym w październiku 2015 r., będzie zdolna do pracy i ze swoich środków sfinansuję studia. Niestety, w trakcie studiów po wykonaniu rezonansu magnetycznego (wynik z dnia [...] marca 2016 r.) okazało się, że pogorszył mi się stan mojego zdrowia. Dnia [...] maja 2016 r. została zakwalifikowana na kolejną operacje [...], na dowód czego załączyła Kartę Informacyjną z dnia [...] lipca 2016 r. Aktualnie jest niezdolna do pracy, przebywając na zwolnieniu lekarskim do dnia [...] października 2016 r. W dalszej części podała, że w trakcie studiów pogorszyła się jej sytuacja finansowa, albowiem z dniem [...] grudnia 2015 r. wygasła jej umowa o pracę i obecnie jest osobą bezrobotną z prawem do zasiłku od września 2016 r. i jest to jedyne źródło dochodów i utrzymania. Rektor Uniwersytetu [...] decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], mając za podstawę art. 99 ust. 3 oraz art. 207 ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, § 12 ust. 2 Uchwały Nr [...] Senatu Uniwersytetu [...] w sprawie zasad pobierania opłat za usługi edukacyjne oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2016 r. W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca podejmując studia niestacjonarne (wieczorowe), miała pełną świadomość kosztów związanych z odbywaniem studiów w tym trybie. Wraz z rozpoczęciem studiów zawarła umowę o warunkach odpłatności za studia na Uniwersytecie [...], na podstawie której zobowiązała się do wnoszenia opłat za studia. W związku z powyższym nie została spełniona przesłanka istotnego pogorszenia się sytuacji materialnej, gdyż w momencie podejmowania studiów skarżąca znajdowała się w trudnej sytuacji finansowej i była świadoma tego, że środki przez nią posiadane nie będą wystarczające na zapłacenie czesnego. W roku akademickim 2015/2016 czesne za skarżącą zostało pokryte ze środków PEFRON-u i miała ona pełne prawo do korzystania z pomocy stypendialnej. Na koniec wskazano, że decyzja w sprawie zapada w warunkach tzw. uznania administracyjnego, zaś organ pierwszej instancji nie przekroczył jego granic, bowiem prawidłowo odniósł przepisy materialnoprawne do stanu faktycznego sprawy. Ponadto rozstrzygnięcie w sprawie, stosownie do art. 7 k.p.a., bierze pod uwagę interes strony w zwolnieniu z opłat, który nie przeważył jednak nad interesem społecznym wyrażającym się w roztropnym gospodarowaniu środkami finansowymi Uniwersytetu przy zachowaniu jednocześnie równości studentów w zakresie rozpatrywania ich wniosków o zwolnienie od opłat. Wyjaśniono również, że sprawy dotyczące zwolnień i umorzeń opłat za studia na Wydziale [...] Uniwersytetu [...] rozpatruje Komisja Stypendialna, w skład której wchodzą przedstawiciele studentów. W konsekwencji rozstrzygnięcie w każdej sprawie indywidualnej podejmowane są za ich opinią i zgodą. W powyższej sprawie, wyżej wymieniona Komisja Stypendialna wydała negatywną opinię w stosunku do wniosku skarżącej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca A. P. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez zwolnienie jej z opłat na podstawie § 6.1 pkt. 4 Regulaminu opłat za studia na wydziale [...] tj. "Zdarzeń losowych lub zasadniczego i udokumentowanego pogorszenia sytuacji materialnej studenta po I roku" i wyłączenie stanowiska Komisji Stypendialnej z dnia [...] października 2016 r., jako mijającego się z prawdą, zarzucając naruszenie art. 2 i 45 Konstytucji RP i przepisów Regulaminu Opłat oraz zasadę sprawiedliwości proceduralnej, a ponadto błąd co do prawa i co do faktów. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podała, że stypendium otrzymywała od 1 października 2015 r. do dnia 30 czerwca 2016 r., zaś od dnia 1 lipca 2016 r. jest bez środków do życia, bowiem jej wniosek o stypendium na rok akademicki 2016/2017 nie został rozpatrzony przez Komisję Stypendialną do dnia dzisiejszego. Ponadto ze względu na pogorszenie się stanu zdrowia, czego nie mogła przewidzieć, została zakwalifikowana na operację [...] (w załączeniu orzeczenie z dnia [...] września 2016 r. Wojewódzkiego Konsultanta ds. [...] z listy Ministra Zdrowia) i w związku z powyższym wystąpiła o przyznanie jej zapomogi losowej. Zatem stanowisko Komisji Stypendialnej mija się z prawdą, ponieważ stypendium socjalne nie jest tożsame z zapomogą losową. W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu [...] wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne podał, że opinia Komisji Stypendialnej W[...] [...] w niniejszej sprawie o zwolnienie z opłat za studia została wydana [...] września 2016 r. Zaś co do odmowy przyznania stypendium socjalnego wskazano, że stanowisko Komisji Stypendialnej i podjęte decyzje były prawidłowe, gdyż Regulamin wyraźnie wskazuje w § 10, iż stypendium w danym roku akademicki może być wypłacane przez okres do dziewięciu miesięcy. W przypadku studentki ten czas upłynął z dniem 30 czerwca 2016 r. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2017 r. organ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na fakt, że rozpoznawana sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Na samym wstępie jednak stwierdzić należy, że wniosek o odrzucenie skargi nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jedn. z 2015 r., poz. 572 ze zm.), do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 10 i 11 oraz art. 196 ust. 3, decyzji podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że zaskarżona decyzja dotyczy indywidualnej sprawy studenta a zatem, zgodnie z powołanym wyżej przepisem, stosuje się od niej odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 2204/11). W dalszej części wskazać należy, że w myśl art. 99 ust. 1 pkt 1) ustawy, uczelnia publiczna może pobierać opłaty za świadczone usługi edukacyjne związane z kształceniem studentów na studiach niestacjonarnych, zaś w myśl ust. 3 tegoż przepisu, Senat uczelni publicznej określa zasady pobierania opłat wiążące rektora przy zawieraniu umowy, o której mowa w art. 160a ust. 1, oraz tryb i warunki zwalniania – w całości lub części – z tych opłat studentów lub doktorantów, w szczególności tych, którzy osiągają wybitne wyniki w nauce lub uczestniczyli w międzynarodowych programach stypendialnych, a także tych, którzy znaleźli się w trudnej sytuacji materialnej. Z kolei według § 11 ust. 2 uchwały nr [...] Senatu Uniwersytetu [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie zasad pobierania opłat za usługi edukacyjne (tekst jedn. Monitor U[...] z 2015 r., poz. 218), podstawą do zwolnienia lub rozłożenia opłaty na raty może być w szczególności m.in. istotne pogorszenie sytuacji materialnej studenta w trakcie studiów. W rozpoznawanej sprawie skarżąca w odwołaniu z dnia [...] września 2016 r. wskazała, że w dniu [...] maja 2016 r. została zakwalifikowana na kolejną operacje [...] i na dowód powyższego załączyła Kartę Informacyjną z dnia [...] lipca 2016 r. Wskazała również, że aktualnie jest niezdolna do pracy, przebywając na zwolnieniu lekarskim do dnia [...] października 2016 r. i w konsekwencji, w trakcie studiów, pogorszyła się jej sytuacja finansowa, ponieważ z dniem [...] grudnia 2015 r. wygasła jej umowa o pracę i obecnie jest osobą bezrobotną z prawem do zasiłku od września 2016 r., które jest jedynym źródłem utrzymania. W dalszej części stwierdzić się godzi, że odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w rozumieniu cytowanego już wyżej art. 207 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym polega na zachowaniu przez organ minimum procedury administracyjnej, niezbędnej do załatwienia sprawy i zagwarantowania ustawowych uprawnień strony jednak przy uwzględnieniu specyfiki szkoły wyższej. Nakaz ten należy rozumieć tak, że wszystkie gwarancje, jakie przysługują adresatowi decyzji administracyjnej na podstawie przepisów k.p.a., winny mieć zastosowanie także do adresata decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studenckich, chyba że szczególne cechy sprawy wprost to uniemożliwiają (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1304/11). Odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. oznacza, iż pewne jego regulacje znajdą zastosowanie wprost, inne z pewnymi modyfikacjami, natomiast jeszcze inne z uwagi na specyfikę podmiotu, jakim jest uczelnia publiczna, nie będą miały zastosowania przed tym organem, który tylko pełni funkcję organu administracji publicznej w ściśle określonym zakresie spraw wyznaczonych w art. 207 ust. 1 ustawy. Z powyższego wynika, iż decyzja, którą organ uczelni rozstrzyga o indywidualnych uprawnieniach czy obowiązkach studenta winna spełniać wymagania określone w art. 107 k.p.a. i powinna zgodnie z § 3 tego artykułu zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności winno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wydanie decyzji powinno poprzedzać postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia okoliczności mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Obowiązek ten wynika z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które znajdują zastosowanie w postępowaniu prowadzonym przez organy uczelni wyższej. Ponadto stosownie do treści art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Oznacza to, że do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania należy także nakaz dwukrotnego rozpatrywania sprawy rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ pierwszej instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Zasadą jest zatem skoncentrowanie postępowania dowodowego w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego, lecz organ drugiej instancji jest uprawniony do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, jeśli takowe zostaną zasygnalizowane np. w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Wskazać ponadto w tym miejscu należy, że decyzja w przedmiocie zwolnienia z opłat za studia niestacjonarnych, ma charakter decyzji uznaniowej. W judykaturze uznaje się, że decyzja uznaniowa pozostaje wprawdzie pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. W takich przypadkach kontrola dotyczy procesu wydania decyzji, tj. spełnienia przez organ wymogów proceduralnych, ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi. Natomiast nie obejmuje ona tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki stosowania prawa (celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, tzn. czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Reasumując, sądy nie mogą wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie zasad zwalniania z opłat. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza tym samym do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony, przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został ustalony i wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie (vide m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 464/15). Tymczasem badając zaskarżoną decyzję, doszedł Sąd do przekonania, że została ona wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Z tego mianowicie powodu, że Rektor Uniwersytetu [...] nie dość, że wydał decyzję w której uzasadnienie jest ogólnikowe i lakoniczne oraz w zasadzie powielające stanowisko organu pierwszej instancji, co już samo w sobie nie pozwala na uznanie prawidłowości takiego rozstrzygnięcia, to nadto nie odniósł się w jakikolwiek sposób do argumentacji skarżącej zawartej w odwołaniu od decyzji Dziekana Wydziału [...] [...], a co wydaje się nie być obojętne w rozpoznawanej sprawie. Zwłaszcza w aspekcie wskazanej przez skarżącą pogorszenia się jej sytuacji materialnej, co może polegać na prawdzie, bowiem aktualnie z uwagi na zakwalifikowanie na kolejną operację [...], przebywa na zwolnieniu lekarskim, nie mogąc podjąć pracy, a jedynym źródłem jej utrzymania, jest zasiłek dla bezrobotnych od września 2016 r. Zatem – zdaniem Sądu – uchybienie w postaci nie odniesienia się do zarzutów z odwołania i w konsekwencji zaistniałe braki uzasadnienia decyzji w tym zakresie, stanowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia i w konsekwencji powodujące konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie organu do wzięcia pod uwagę przy ponownym rozpoznawaniu sprawy rozważań Sądu w zakresie koniecznych elementów decyzji administracyjnej, a w szczególności uzasadnienia faktycznego i prawnego, pozwalającego w wypadku wniesienia przez skarżącą skargi do sądu administracyjnego, na pełną kontrolę jej legalności. Brak bowiem takiego uzasadnienia, uniemożliwia sądowi dokonanie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), należało orzec jak w sentencji wyroku.