II SA/Wa 473/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Anna Mierzejewska (spr.), Protokolant Agnieszka Kolasa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi S. K., M. K., G. K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie rozłożenia na raty należności 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2007 r. 2. stwierdza że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz S. K., M. K. i G. K. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. S. K., M. K. i G. K. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] w R., otrzymali w roku 2001 pożyczkę ze środków Funduszu Pracy. Wobec niespłacenia pożyczki, Sąd Okręgowy w R. nakazem zapłaty z dnia [...] maja 2002 r., nakazał ww. zwrócić Powiatowemu Urzędowi Pracy w R. kwotę [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami oraz kosztami postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. Starosta R. na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.) na wniosek S. K., M. K. i G. K. rozłożył na raty należność zasądzoną nakazem zapłaty. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. Wojewoda M. stwierdził nieważność decyzji Starosty R. z dnia [...] kwietnia 2003 r. z powodu rażącego naruszenia prawa. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. na podstawie art. 6 pkt 6d i art. 18 ust. 4 a, c, d ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz art. 104 § 1 i art. 107 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Starosta R. rozłożył na raty całość pozostałego do spłaty zadłużenia określonego nakazem zapłaty wydanym w postępowaniu upominawczym przez Sąd Okręgowy w R. w dniu [...] maja 2002 r., sygn. akt [...] w kwocie [...] zł, na którą to kwotę składają się zasądzona kwota [...] zł oraz kwota ustawowych odsetek naliczonych do dnia wydania niniejszej decyzji [...] zł zaznaczając, że w przypadku niedokonania wpłaty którejkolwiek z rat w wyznaczonym terminie i w pełnej wysokości niniejsza decyzja zostanie uchylona zgodnie z art. 162 § 2 kpa, a sprawa skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. Starosta R. na podstawie art. 162 § 2 kpa oraz art. 18 ust. 4d ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w związku z art. 139 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) orzekł o uchyleniu z dniem [...] stycznia 2005 r. decyzji nr [...] i natychmiastowej wymagalności całej kwoty zadłużenia, tj. [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, którymi są: wpłaty rat w określonym terminie i w pełnej wysokości, a dłużnicy nie dopełnili tych czynności w wyznaczonym terminie. Od powyższej decyzji S. K. i M. K. wnieśli odwołanie. Wojewoda M. decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty R. z dnia [...] stycznia 2005 r. w całości i jednocześnie rozstrzygnął o wygaśnięciu wcześniejszej decyzji Starosty R. z dnia [...] grudnia 2003 r. o rozłożeniu zadłużenia na raty. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że skoro w treści decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. zawarto plan spłaty, a nie np. w spisanej oprócz decyzji ugodzie, to decyzja ta jest warunkowa. Przy niedotrzymaniu warunku jakim jest terminowa płatność rat, kwota należności staje się wymagalna po stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. W dniu 16 lipca 2007 r. S. K., M. K. i G. K. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2005 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu wskazali, że warunkiem w znaczeniu art. 162 § 1 pkt 2 kpa nie będą wymogi ustawowe (przesłanki ustawowe, przesłanki prawne decyzji). Podkreślili, że obowiązek terminowej spłaty rat był wymogiem ustawowym, a nie warunkiem. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej, na podstawie art. 157 § 1 kpa odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że zarzuty skarżących są bezprzedmiotowe, a ponadto stwierdził, iż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności kompetencje organu ograniczone są wyłącznie do kontroli zgodności z prawem wydanej decyzji. Dodał, że stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 kpa, powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego, zarówno pod względem podmiotowym, jak również i przedmiotowym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone jedynie do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowana decyzja. Od tej decyzji S. K., M. K. i G. K. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wywodząc jak we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2005 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej, na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał dodatkowo, że art. 18 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, daje delegację ustawową właściwemu w sprawie organowi administracji publicznej do wydania decyzji rozkładającej na raty pożyczkę, a także w przypadku niespłacenia w terminie lub w pełnej wysokości rat ustalonych w decyzji możliwość naliczenia od niej odsetek (art. 18 ust. 4 lit. c i d ). Z treści art. 162 § 2 kpa wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany uchylić decyzję, w której nałożono obowiązek dopełnienia określonych czynności, wyznaczono termin dokonania tych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. W decyzji z dnia [...] września 2007 r. organ orzekający przyjął, że jeżeli przepis szczególny określa skutki niedopełnienia przez stronę czynności, które powinna była wykonać w oznaczonym w decyzji terminie, wówczas przepis art. 162 § 2 kpa nie może mieć zastosowania. Minister Pracy i Polityki Społecznej uznał jednak, że Wojewoda M. uchylając decyzję Starosty R. z dnia [...] stycznia 2005 r. na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 kpa nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa, jak to sugerują skarżący w swoim wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy mamy do czynienia z oczywistą sprzecznością pomiędzy normą prawną a treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej. Przekroczenie prawa musi mieć charakter jasny i niedwuznaczny. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący zarzucili Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej naruszenie przepisów prawa procesowego przez wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości oraz rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odnośnie rażącego naruszenia prawa przytoczył argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, natomiast odnośnie ewentualnej wadliwości właściwości organu, wskazał , że w sprawie nie jest istotne, czy rozstrzygnięcie wydał właściwy organ, tylko czy organ prawidłowo rozstrzygnął w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) do rozpoznawania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Na wstępie wskazać należy, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych – art. 16 § 1 kpa. Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 157 kpa). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa poprzez proste ich zestawienie ze sobą (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz – J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985, s. 237, por. także Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz – B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck – Warszawa 1996, s. 716-721). Nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Dokonując konkluzji powyższych wywodów, należy podkreślić, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko rażące naruszenie prawa może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. Na gruncie niniejszej sprawy nie można jednak mówić o istnieniu tego rodzaju podstaw. Jednak w ocenie Sądu, Wojewoda M. wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 r. na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 kpa, uchylającą decyzję Starosty R. z dnia [...] stycznia 2005 r. i jednocześnie orzekając o wygaśnięciu decyzji Starosty R. z dnia [...] grudnia 2003 r. o rozłożeniu zadłużenia na raty, naruszył przepisy o właściwości. Zgodnie z § 1 art. 162 kpa "organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie jeżeli (....)." W art. 162 § 1 pkt 1 i 2 kpa są uregulowania ustanawiające trzy normy prawne. W pkt 1 zamieszczono postanowienia odnoszące się do dwóch alternatywnych dla siebie sytuacji. Bezprzedmiotowość decyzji daje podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia albo z mocy odrębnego przepisu prawa albo też po ustaleniu przez organ administracyjny, że leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Trzecią normę ustanawia art. 162 § 1 pkt 2 kpa i odnosi się ona do kontroli działań zmierzających do zastosowania się do warunku dodanego do decyzji. Z powołanego uregulowania wynika, że właściwym organem do wydania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia decyzji wydanej przez Starostę R. był nie Wojewoda M., ale właśnie Starosta R., ponieważ to on wydał decyzję w pierwszej instancji. Zgodnie z utrwalonym poglądem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy normujące właściwość organów administracji mają charakter bezwzględnie obowiązujący i naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu aktu administracyjnego powoduje nieważność tego aktu bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia (art. 156 § 1 pkt 1 kpa). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. W oparciu o art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości. Na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd przyznał skarżącym solidarnie od Ministra Pracy i Polityki Społecznej kwotę w wysokości 240 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.