II SA/Wa 478/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2013 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącego M.B. kwotę 200 (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2012 r. M.B. zwrócił się do Ministra Finansów – w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – o przekazanie kopii raportów miesięcznych za miesiąc [...] 2012 r., opisujących realizację przez wykonawcę – B. umowy w sprawie zamówienia publicznego, zawartej w konsekwencji przeprowadzenia postępowania na "Zakup usługi utrzymania oraz rozwoju I.", nr sprawy: [...]. W szczególności wniósł o przekazanie: 1) listy awarii; 2) listy zarejestrowanych zgłoszeń serwisowych, w tym zarejestrowanych zgłoszeń dotyczących incydentów; 3) informacji na temat czasu reakcji na zgłoszenia; 4) informacji na temat czasu realizacji zgłoszeń. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]Minister Finansów, działając na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej przekazania kopii raportów miesięcznych za miesiąc [...] 2012 r., opisujących realizację przez wykonawcę – B. umowy w sprawie zamówienia publicznego, zawartej w konsekwencji przeprowadzenia postępowania na "Zakup usługi utrzymania oraz rozwoju I.", odmówił udostępnienia ww. informacji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ określił, jakie informacje należy zaliczyć do informacji publicznych, wskazując, że dostęp do tych informacji podlega ograniczeniom podmiotowym i przedmiotowym. W dalszej kolejności zważył, że systemy informatyczne, służące do przetwarzania informacji (danych) podlegających ochronie na mocy przepisów prawa, muszą być w sposób odpowiedni chronione i w związku z tym informacje dotyczące zabezpieczania i funkcjonowania tych systemów, w szczególności szczegółowych informacji na temat awarii i incydentów w systemach informatycznych, podlegają szczególnej ochronie i nie mogą być przekazywane i udostępniane osobom lub podmiotom do tego nieuprawnionym. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M.B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucił jej naruszenie art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 11 kpa. W jego ocenie, w sentencji decyzji nie wskazano, jaki przepis obowiązującego prawa, w szczególności ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowi podstawę decyzji o nieudostępnieniu informacji, o które wnioskował. Również w uzasadnieniu decyzji nie podano żadnych konkretnych przepisów prawa przemawiających za nieudostępnieniem informacji publicznej. Zainteresowany zwrócił uwagę, że uzasadniając decyzję, przytoczono wprawdzie treść art. 5 ust. 1 i 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednak nie przesądzono, czy i – ewentualnie – w jakim zakresie powyższe przepisy znajdują zastosowanie w jego sprawie. W szczególności w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie wskazano żadnych przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, które przemawiałyby za podjęciem decyzji odmownej, jak również nie wskazano żadnych podmiotów, ze względu na których dobra należało podjąć taką decyzję. Ponadto, wnioskodawca ocenił, że sposób uzasadnienia decyzji nie realizuje ogólnej zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 kpa. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Minister Finansów utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując uzasadnionych przesłanek do uwzględnienia argumentów skarżącego. Zdaniem organu, zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane przepisem art. 107 § 1 i § 3 kpa, w tym uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne wskazuje przy tym fakty i okoliczności, które były przedmiotem oceny oraz przyczyny, które spowodowały wydanie decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W decyzji wyjaśniono też jej podstawę prawną, z przytoczeniem przepisów prawa, w tym art. 1 ust. 1, art. 5, art. 6 i art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 4 ust. 1 i art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto, wydając zaskarżoną decyzję, organ przestrzegał zasady określonej w art. 11 kpa, co spowodowało wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Powyższą decyzję M.B. uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 5 i art. 10 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 kpa, poprzez brak wskazania przesłanek uzasadniających odmowę uzyskania żądanej informacji oraz brak jakichkolwiek dowodów w tym zakresie. Skarżący zaznaczył, że wobec faktu, iż istnienie raportów miesięcznych, których dotyczy jego wniosek, jest publicznie wiadomym, gdyż ich sporządzenie wynika z postanowień § 2 ust. 3 oraz § 8 ust. 3 pkt 2 umowy będącej przedmiotem zamówienia publicznego, nie sposób przyjąć, że informacja o ich treści nie jest informacją publiczną. W ocenie skarżącego, w przedmiotowej sprawie organ nie wskazał żadnych przesłanek ani dowodów umożliwiających uznanie tej informacji za niepodlegającą ujawnieniu. Organ nie wskazał również podstawy odmowy ujawnienia żądanej informacji. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko. Skargę M.B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił wyrokiem z dnia 25 września 2012 r. o sygn. akt II SA/Wa 1131/12, uchylając zaskarżoną decyzję. W motywach orzeczenia Sąd wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się w istocie jedynie do odniesienia się do argumentów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wskazania, dlaczego zarzuty zawarte w tym wniosku organ uznał za bezzasadne. Sąd zaznaczył, że organ nie rozpoznał merytorycznie po raz drugi sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego o udzielenie informacji publicznej, a zatem uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. Z uzasadnienia tego nie wynika, ze względu na jaką tajemnicę ustawowo chronioną organ odmówił udostępnienia żądanej informacji. Jak wyjaśnił Sąd, w decyzji pierwszoinstancyjnej organ podał jedynie, że szczegółowe informacje na temat awarii i incydentów w systemach informatycznych podlegają szczególnej ochronie. Organ nie sprecyzował jednak, w oparciu o jakie przepisy ochrona ta jest nałożona i w związku z tym, jaką tajemnicą wnioskowane dane są objęte, chociaż na nieprawidłowości decyzji w tym zakresie zwracał uwagę skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja w formie, w jakiej została poddana sądowej kontroli, nie odnosi się do meritum sprawy, a tym samym jej merytoryczna kontrola przez Sąd jest niemożliwa. Sąd zwrócił też uwagę na naruszenie przez organ, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa, stosownie do którego pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W przedmiotowej sprawie obie decyzje zostały bowiem wydane z upoważnienia Ministra Finansów przez Dyrektora Departamentu I., co jednoznacznie przesądza o naruszeniu zasady określonej w powyższym przepisie. Okoliczność ta stanowi tymczasem, jak zaznaczył Sąd, przesłankę wznowieniową, przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 3 kpa. W wykonaniu powyższego wyroku, w dniu [...] stycznia 2013 r. Minister Finansów wydał decyzję nr [...], którą uchylił swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W motywach decyzji organ wskazał, że po powtórnej analizie wniosku M.B. uznał, iż wnioskowane przez niego informacje nie mają charakteru informacji publicznej i nie powinny być udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Biorąc zaś pod uwagę ustalenia orzecznictwa i doktryny, Minister wywiódł, że w takiej sytuacji nie wydaje się decyzji, lecz informuje wnioskodawcę, że dana materia nie posiada charakteru informacji publicznej. Powyższą decyzję Ministra Finansów M.B. uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił, że rozstrzygnięcie organu narusza przepisy postępowania w stopniu, który ma istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 24 § 1 pkt 5 kpa, poprzez wydanie decyzji przy udziale pracownika organu, który stosownie do dyspozycji tego przepisu, podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 kpa; art. 138 § 1 pkt 2 kpa, poprzez umorzenie postępowania pierwszej instancji z uwagi na przesłankę bezprzedmiotowości, pomimo, iż przesłanka ta nie zachodzi; art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 września 2012 r. o sygn. akt II SA/Wa 1131/12. Skarżący podniósł także zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 1 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż informacje, o przekazanie których strona wnosiła, nie stanowią informacji publicznej. Zaznaczył przy tym, że żądane dokumenty są związane z wykonywaniem umowy w sprawie zamówienia publicznego, finansowanej w całości ze środków publicznych, a zatem podlegają udostępnieniu jako dokumentacja urzędowa, stanowiąca informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację prezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, negując jednocześnie podnoszony przez M.B. zarzut naruszenia art. 153 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż – w ocenie organu – w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2012 r. o sygn. akt II SA/Wa 1131/12 nie przesądzono, czy wnioskowane informacje mają walor informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Rację ma skarżący, twierdząc, że w sprawie doszło do naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), bowiem Minister Finansów, podejmując zaskarżoną decyzję, nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania po tym, jak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 września 2012 r. o sygn. akt II SA/Wa 1131/12 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]. Zgodnie z art. 153 ww. ustawy, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (por. S. Hanausek [w:] System prawa procesowego cywilnego, t. 3, Zaskarżanie orzeczeń sądowych, red. W. Siedlecki, Ossolineum 1986, s. 318). Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. S. Hanausek, tamże, s. 319). Uregulowanie zawarte w art. 153 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2013 r. o sygn. akt II OSK 1865/11, publ. LEX nr 1293568). Wbrew stanowisku organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie we wspomnianym wyroku uznał za niesporny fakt, iż zarówno Minister Finansów jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia posiadanej informacji publicznej, jak i to, że żądana przez skarżącego informacja ma walor informacji publicznej. Tym samym Sąd przesądził, że wniosek skarżącego z dnia [...] lutego 2012 r. dotyczy informacji publicznej. Toteż twierdzenia organu o bezprzedmiotowości wszczętego tym wnioskiem postępowania, prowadzące do uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] i umorzenia postępowania pierwszej instancji, nie znajdują jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 września 2012 r. o sygn. akt II SA/Wa 1131/12 nie odmówił wnioskowanej informacji przymiotu informacji publicznej, lecz wskazał, że uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), bowiem organ nie rozpoznał merytorycznie po raz drugi sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego o udzielenie informacji publicznej, a ponadto nie podał, ze względu na jaką tajemnicę ustawowo chronioną odmówił udostępnienia żądanej informacji. Jak wyjaśnił Sąd, Minister Finansów nie sprecyzował, w oparciu o jakie przepisy ochrona ta jest nałożona i w związku z tym, jaką tajemnicą wnioskowane dane są objęte. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja w formie, w jakiej została poddana sądowej kontroli, nie odnosi się do meritum sprawy, a tym samym jej merytoryczna kontrola przez Sąd jest niemożliwa. Sąd zwrócił również uwagę na naruszenie przez organ, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa, uchybienie któremu stanowi przesłankę wznowieniową, przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 3 kpa. W związku z tak przedstawioną przez WSA w Warszawie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, Minister Finansów nie był uprawniony do przyjęcia, że w niniejszej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, określona w art. 105 § 1 kpa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny, przedmiot postępowania istnieje, jeśli w sprawie działa organ administracji publicznej, właściwy do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie o charakterze indywidualnym (nierozstrzygniętej decyzją ostateczną), co do której rozstrzyganie następuje w formie decyzji administracyjnej, w oparciu o podstawę prawną zawartą w przepisach materialnego prawa administracyjnego i jeśli został zrealizowany pewien ogólny stan faktyczny pozwalający na zastosowanie norm prawa materialnego, a ponadto stroną jest podmiot dysponujący zdolnością administracyjnoprawną oraz interesem prawnym, i to postępowanie toczy się z inicjatywy uprawnionego podmiotu (por. G. Łaszczyca, A. Matan, Umorzenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2002, s. 160). Taka sytuacja ma zaś miejsce w rozpoznawanej sprawie, toteż umorzenie postępowania pierwszej instancji było nieuprawnione, bowiem sprawa wymaga załatwienia jej co do istoty i to wedle wskazań, jakie poczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 września 2012 r. o sygn. akt II SA/Wa 1131/12. Zgodnie z art. 170 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych – także inne osoby. Prawomocny wyrok sądu administracyjnego ma zatem w przedmiocie rozstrzygnięcia powagę rzeczy osądzonej (art. 171 ww. ustawy), czego konsekwencją procesową jest to, że nie można ignorować i zmieniać przedstawionej w nim oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. Nieuprawnione odstąpienie od wyrażonej przez Sąd oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania musi prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego podjętego przez organ aktu administracyjnego, dlatego też Sąd zdecydował o uchyleniu zaskarżonej decyzji i to bez konieczności odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi, jako że naruszenie art. 153 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyprzedza inne zarzuty i w pierwszej kolejności implikuje konieczność doprowadzenia do stanu wykonania przez organ prawomocnych wytycznych Sądu. Uznając zatem skargę za uzasadnioną, stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zasądził od Ministra Finansów na rzecz skarżącego M.B. kwotę 200 zł, poniesioną tytułem uiszczenia wpisu od skargi.