II SA/Wa 478/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska Andrzej Kołodziej Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku – oddala skargę – Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS) decyzją nr [...], z dnia [...] stycznia 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] o odmowie przyznania M. C. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r. M. C. wystąpił do Prezesa ZUS o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wniosku wyjaśnił, że w okresie od 2011 r. do [...] marca 2013 r. prowadził działalność gospodarczą, ale wskutek choroby musiał zaprzestać dalszego jej prowadzenia i podjąć leczenie. Orzeczeniami lekarza orzecznika ZUS oraz komisji lekarskiej ZUS został uznany za częściowo niezdolnego do pracy. ZUS odmówił mu jednak prawa do renty w trybie zwykłym z uwagi na brak wymaganego okresu składkowego. Podał też, że do miesiąca czerwca korzystał z pomocy MOPS w S., a obecnie nie posiada żadnych środków utrzymania i korzysta jedynie z pomocy rodziców, którzy są emerytami. Stan zdrowia nie pozwala mu natomiast na podjęcie pracy. Prezes ZUS decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił M. C. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji, powołując się na treść art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych organ stwierdził, iż przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest wyłącznie w przypadku, gdy spełnione są łącznie wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki, a niespełnienie nawet jednej z nich wyklucza możliwość przyznania tego świadczenia. Organ podniósł, że z dokumentacji rentowej wynika, iż wnioskodawca na przestrzeni 53 lat życia udokumentował tylko 14 lat, 8 miesięcy i 24 dni łącznego okresu ubezpieczenia. Ponadto w 10-leciu przypadającym przed dniem złożenia wniosku o świadczenie w trybie zwykłym, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowano jedynie 1 rok, 1 miesiąc i 2 dni tych okresów. Przy czym okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Nie bez znaczenia pozostaje też fakt, że w latach 1979-1981, 1988-1990, 2001-2011 wystąpiły przerwy w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W ocenie organu, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach wobec M. C. nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Nie istniały zatem, w tym czasie, przeszkody w podjęciu przez niego zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Podejmowanie przez wnioskodawcę prac bez opłacania składek nie może być natomiast uznane za szczególną okoliczność, która uniemożliwiła nabycie uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Osoba decydująca się na taką formę wykonywania pracy winna bowiem liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w sferze uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Ponadto organ podkreślił, że z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, iż orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] maja 2013 r. M. C. został uznany za osobę częściowo niezdolną do pracy. Nie spełnia zatem warunku wymaganego do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, a mianowicie całkowitej niezdolności do pracy potwierdzonej orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS. W związku z powyższym, w obecnym stanie faktycznym i prawnym brak podstaw do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy na mocy przepisu art. 83 ww. ustawy. Organ zaznaczył jednocześnie, iż przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna wnioskodawcy, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. M. C. złożył od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku podniósł, iż nie może podjąć pracy z uwagi na jego schorzenie, które jest tak dotkliwe, że ma problemy z poruszaniem się. Poinformował, że jest obecnie diagnozowany przez lekarza ortopedę, który skierował go na dalsze badania, m. in. rezonans magnetyczny. Zarzucił, że odmowa przyznania świadczenia pozbawia go możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb egzystencjalnych, eliminuje go z ubezpieczenia zdrowotnego oraz uniemożliwia mu poddanie się rehabilitacji. Poinformował też, że aktualnie otrzymuje zasiłek z MOPS w kwocie 263 zł. Prezes ZUS, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał wcześniejszą argumentację. Ponownie podkreślił, iż z akt sprawy wynika, że orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] maja 2013 r. ustalono, że wnioskodawca jest częściowo niezdolny do pracy. Zatem nie spełnia wymogu całkowitej niezdolności do pracy, o którym mowa w art. 83 ustawy, co wyklucza możliwość przyznania mu świadczenia w drodze wyjątku. Fundamentalną zasadą przyznawania świadczeń na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jest bowiem całkowita niezdolność do pracy wnioskodawcy, orzeczona w trybie przewidzianym prawem przez lekarza orzecznika ZUS, a nie stwierdzona przez każdego innego lekarza lub wynikająca z subiektywnego przekonania samego zainteresowanego. Zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy, podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji stanowi orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej. Jak z powyższego wynika, orzeczenie lekarza orzecznika ZUS albo komisji lekarskiej jest wiążące dla organu rentowego, jak również dla Prezesa ZUS, co oznacza, że ta przesłanka nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Ponadto, w świetle art. 83 ww. ustawy, tylko udowodnione szczególne okoliczności, które spowodowały brak wymaganego okresu ubezpieczenia, połączonego z należytym opłacaniem składek, mogą stanowić podstawę do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty jest powszechnie pogląd, iż za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania ww. przepisu, uważa się tylko zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Organ wskazał, iż po ponownej wnikliwej i wszechstronnej analizie zebranego materiału dowodowego nadal nie stwierdzono istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Z akt sprawy wynika, że w okresach od [...].06.1979 r. do [...].02.1981 r., od [...].06.1988 r. do [...].05.1990 r. oraz od [...].09.2001 r. do [...].01.2011 r., tj. przez łączny okres wynoszący ponad 12 lat nie został udowodniony jakikolwiek okres zatrudnienia poparty opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. W związku z powyższym, po przeanalizowaniu wszystkich okoliczności sprawy pod kątem przesłanek wynikających z art. 83 ustawy brak podstaw do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Organ zaznaczył jednocześnie, iż wprawdzie przestawiona sytuacja materialna jest niewątpliwie trudna, jednakże nie stanowi ona wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie to nie jest bowiem świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. W skardze, na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. C. zarzucił, że komisja lekarska, do której został skierowany nie brała pod uwagę jego ogólnego stanu zdrowia, tylko skupiła się na schorzeniach narządu ruchu, chociaż przedstawił pełną dokumentację lekarską. Podniósł, że przepis art. 83 ustawy nie uzależnia przyznania świadczenia od określonego okresu lub długości przerw pomiędzy okresami zatrudnienia. Podkreślił też, że był osobą ubezpieczoną, a aktualnie nie może podjąć pracy ze względu na posiadane schorzenia. Obecnie pozbawiony jest nawet ubezpieczenia zdrowotnego, a przecież ma konstytucyjne prawo do opieki zdrowotnej, jako obywatel tego kraju uczciwie płacący składki ZUS. Do skargi załączył kopię zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] lutego 2014 r. o stanie zdrowia wydanego dla potrzeb Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności przez lekarza specjalistę ortopedii i traumatologii narządu ruchu z Poradni Chirurgii Urazowo-Ortopedycznej [...]. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentów przedstawionych w skardze organ wyjaśnił, że skarżący nie jest całkowicie niezdolny do pracy ani ze względu na stan narządu ruchu, ani ze względu na ogólny stan zdrowia. Organ zaznaczył, że biegli sądowi, oceniający stan zdrowia badanego w postępowaniu przed sądem ubezpieczeń społecznych w sporze o rentę, wypowiadają się w granicach swojej specjalności medycznej - lecz także wówczas następuje ustalenie "ogólnego" stopnia niezdolności wnioskodawcy do pracy. Natomiast orzeczenie komisji lekarskiej, ustalające u skarżącego częściową niezdolność do pracy, nie jest wiążące jedynie dla kwestii związanych z narządem ruchu – orzeczenie lekarzy orzeczników ZUS zawsze bowiem obejmuje konkluzję, podsumowującą "ogólny" stopnień niezdolności wnioskodawcy do pracy, i wskazuje tylko ewentualnie na przyczyny, które spowodowały niezdolność. Rozróżnienie, z jakich przyczyn dana osoba jest niezdolną do pracy ma natomiast zastosowanie przy ustalaniu związku jej schorzeń z chorobami zawodowymi czy wypadkami przy pracy - nie zaś przy ustalaniu istnienia samej niezdolności do pracy na potrzeby postępowania o rentę. Skarżący nie jest całkowicie niezdolny do pracy - a zatem nie ma możliwości przyznania mu świadczenia kierowanego wyłącznie do osób całkowicie niezdolnych do pracy. Załączone do skargi zaświadczenie o stanie zdrowia nie jest natomiast dla organu wiążące, nie ma zastosowania dla celów rentowych, ponadto zawiera ono informacje o schorzeniach znanych z dokumentacji orzeczniczej oraz o planowanych badaniach dodatkowych, nie zaś o gwałtownym pogorszeniu się stanu zdrowia skarżącego. Zaś sama trudna sytuacja materialna, choć była brana pod uwagę przy podejmowaniu decyzji, nie stanowi wystarczającej przesłanki do przyznania świadczenia, nie jest to bowiem świadczenie socjalne, przyznawane tylko stosownie do potrzeb wnioskodawcy, nie jest też świadczeniem zamiennym dla zasiłku dla bezrobotnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Z treści powołanego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ prawidłowo wywiódł, iż nie została spełniona przesłanka niezbędna do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, określona w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, gdyż skarżący nie może być uznany za osobę, która nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Niemożność podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym omawiany przepis łączy z całkowitą niezdolnością do pracy, bądź wiekiem. Oba elementy skarżącego zaś nie dotyczą. Bezspornym w niniejszej sprawie jest bowiem, że skarżący, który w dacie orzekania przez organ miał 54 lata, nie osiągnął ustawowego wieku emerytalnego mężczyzn. Nie ma też orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy. W aktach administracyjnych znajduje się bowiem orzeczenie komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] maja 2013 r., ustalające, że skarżący jest częściowo niezdolny do pracy do [...] marca 2014 r. Należy w tym miejscu podkreślić, iż Prezes ZUS orzekając w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku, nie może dokonywać swobodnej oceny zdolności wnioskodawcy do podjęcia zatrudnienia, lecz jest związany orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS, a w przypadku wniesienia od niego sprzeciwu, orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS. W stanie faktycznym niniejszej sprawy ustalenia dokonane przez komisję lekarską ZUS w orzeczeniu z dnia [...] maja 2013 r. były zatem wiążące dla Prezesa ZUS. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 3 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej ZUS. Także Sąd w ramach kontroli decyzji Prezesa ZUS nie ma uprawnień do określenia stanu zdrowia wnioskodawcy, czy też nakazywania wydania orzeczenia o stanie zdrowia wnioskodawcy określonej treści. Rola sądu administracyjnego sprowadza się jedynie do oceny legalności wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. To zaś wyłącznie skarżący może w każdym czasie, w sytuacji pogarszającego się stanu zdrowia, wnosić do ZUS o ponowne przeprowadzenie badań, w celu stwierdzenia jego całkowitej niezdolności do pracy. Reasumując, brak spełnienia przez skarżącego przesłanki niemożności podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, wyłącza możliwość przyznania mu świadczenia w drodze wyjątku. Zbędna, w tej sytuacji, była analiza sytuacji skarżącego pod kątem występowania szczególnych okoliczności, z powodu których nie nabył on prawa do świadczenia w trybie zwykłym. Należy jednocześnie zaznaczyć, że sama trudna sytuacja materialna nie jest wystarczającą przesłanką do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, jakim jest świadczenie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Jak słusznie zauważył bowiem organ, nie jest to świadczenie socjalne, zatem jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby o nie się ubiegającej, nawet gdy są one uzasadnione. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] listopada 2013 r. odmawiające przyznania skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku, odpowiadają prawu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.