II SA/Wa 478/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Mierzejewska (sprawozdawca), Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Andrzej Góraj, Protokolant specjalista Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2016 r. sprawy ze skargi T. Z. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji – oddala skargę – II SA/Wa 478/16 UZASADNIENIE Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] o zwolnieniu T. Z. ze służby Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355). W uzasadnieniu organ wskazał na następujący stan faktyczny w sprawie. W dniu [...] września 2015 r. Komendant Wojewódzki Policji w P., na wniosek Komendanta Powiatowego Policji w O., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w celu zbadania zasadności zwolnienia T. Z. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, tj. z uwagi na ważny interes służby, związany z absencją chorobową funkcjonariusza, utrudniającą wykonywanie przez Policję ustawowych zadań z zakresu ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie, i uzyskaniu od Wiceprzewodniczącego Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów województwa wielkopolskiego opinii, w której wyrażono stanowisko, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje żadnych podstaw do zwolnienia policjanta ze służby i wniósł o wycofanie się z zamiaru zwolnienia funkcjonariusza na podstawie art. 41 ust 2 pkt 5 ustawy o Policji. Komendant Wojewódzki Policji w P. wydał w dniu [...] października 2015 r., na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji, rozkaz personalny nr [...], na mocy którego zwolnił T. Z. ze służby w Policji z dniem [...] października 2015 r. Wskazanej decyzji na podstawie art. 108 § 1 kpa nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu rozkazu personalnego organ powołał się między innymi na fakt długotrwałego przebywania przez policjanta na zwolnieniach lekarskich, co skutkowało zmniejszoną dyspozycyjnością oraz gotowością do wykonywania czynności zawodowych dla dobra społeczeństwa. W odwołaniu od powyższego rozkazu personalnego T. Z. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego w całości. Po rozpoznaniu powyższego odwołania w uzasadnieniu rozkazu personalnego utrzymującego w mocy orzeczenie I instancji Komendant Główny Policji wskazał na treść art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Organ wskazał, że pojęcie ważnego interesu służby nie zostało w ustawie bliżej określone. W praktyce na podstawie tego przepisu dokonuje się zwolnień takich funkcjonariuszy, którzy w ocenie organu, nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby w Policji, przy czym przesłanka "ważnego interesu służby" powinna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych, składających się na taką ocenę. Ocenę tę ustawodawca pozostawił organ Policji stosującym prawo, które w tym zakresie przeprowadzają wykładnię przepisów prawa i w każdym przypadku je konkretyzują, wskazując okoliczności faktyczne uzasadniające taką ocenę. Użycie w cytowanym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie takie ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. "uznaniu administracyjnemu", stąd też decyzja odejmowana na podstawie tego przepisu powinna uwzględniać zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes skarżącego. Organ podał, że w niniejszej sprawie jest bezsporne, że T. Z. tylko od 2012 r. przedstawił kilkadziesiąt zaświadczeń lekarskich stwierdzających jego niezdolność do służby przez ponad 770 dni. W ciągu 14 lat służby T. Z. przebywał 1239 dni na zwolnieniach lekarskich, czyli przez ponad 3 lata. W okresie od [...] września 2013 r. do dnia [...] września 2014 r., a więc przez prawie 12 miesięcy skarżący przebywał na zwolnieniu lekarskim, nieobecność policjanta w służbie z powodu choroby miała charakter ciągły i była usprawiedliwiana zaświadczeniami lekarskimi od lekarza ortopedy, neurologa lub lekarza medycyny rodzinnej. Długotrwałe nieświadczenie przez policjanta służby z powodu choroby stanowi podstawę do zwolnienia go ze służby w oparciu o przepis art. 41 ust 2 pkt 7 ustawy o Policji. Organ wskazał, że nie kwestionuje zasadności wystawienia zwolnień lekarskich. Komendant podkreślił, że przedłużająca się nieobecność funkcjonariusza, wynikająca z jego niepewnego stanu zdrowia, jak również skala tej nieobecności, miała dezorganizujący wpływ na pracę Referatu Komendy Powiatowej Policji w O., poprzez konieczność obciążania przewidzianymi dla wymienionego zadaniami innych funkcjonariuszy tej komórki organizacyjnej, utrudniając tym samym realizację wynikających z art. 1 ust. 2 ustawy o Policji zadań formacji. Za pozostawieniem policjanta w służbie pomimo wysokiej absencji, nie przemawiają, zdaniem organu, posiadane przez niego kwalifikacje oraz doświadczenie zawodowe ponieważ, pomimo ponad czternastoletniego pozostawania w stosunku służbowym, doświadczenie zawodowe wymienionego, wynikające z realizowanych zadań i obowiązków służbowych, nie jest znaczne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższy rozkaz personalny T. Z. wniósł o jego uchylenie w całości i uchylenie rozkazu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zauważył ponadto, że organ zarzucił mi "korzystanie ze zwolnień lekarskich" od 2013 r. Zarzucił dodatkowo zaskarżonemu rozkazowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 10, art. 74, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa, polegające na zaniechaniu wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Podkreślił, że organ nie wziął pod uwagę faktu, że po wypadku w 2013 r., mimo iż jego kondycja zdrowotna budziła wątpliwości, wrócił do służby i wykonywał swoje obowiązki. Wskazał, że przez wszystkie lata sumiennie wykonywał zlecone mu zadania. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym rozkazie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga T. Z. analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego rozkazu stanowił art. 41 ust 2 pkt 5 ustawy z dnia z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355, ze zm.), zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby gdy wymaga tego ważny interes służby. Użyte w powyżej cytowanym przepisie określenie "może zwolnić" wskazuje, iż organ w tym zakresie podejmuje decyzję uznaniową, a samo zwolnienie ze służby ma charakter fakultatywny. Dlatego też decyzja podejmowana na podstawie tego przepisu powinna uwzględnić zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes skarżącego (art. 7 kpa). Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy ustawodawca używa tzw. wyrażeń nieostrych, jakim w niniejszej sprawie jest "ważny interes służby". Przy zwolnieniu policjanta ze służby z powołaniem się na art. 41 ust. 2 pkt. 5 ustawy o Policji organ powinien zatem uwzględnić okoliczności konkretnego przypadku, dotyczące zachowania się policjanta w służbie i w życiu prywatnym, bądź zdarzenia, które uniemożliwiają lub utrudniają pełnienie służby (por. Wyrok SN z dnia 1 grudnia 1994 r. III ARN 65/94, publ. OSNAPiUS 1995/3 poz. 31). Jak wskazano powyżej "ważny interes służby" jest pojęciem nieostrym, niezdefiniowanym w ustawie o Policji. Jednak w orzecznictwie sądowym, jak i w praktyce przyjęto, że na podstawie cytowanego przepisu można dokonać zwolnienia tych funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby, ale nie można ich zwolnić na innej podstawie prawnej. Jednakże, co już wielokrotnie podkreślono w judykaturze, przesłanka "ważnego interesu służby" powinna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych składających się na taką ocenę (por. wyrok WSA dnia 27 lipca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie II SA/Wa 553/07 LEX nr 447276). W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do wyjaśnienia, czy w aktualnym stanie faktycznym, skarżący może pełnić służbę w Policji i czy nie przeciwstawia się temu "ważny interes służby". Przyczyną zwolnienia skarżącego ze służby w niniejszej sprawie jest całokształt jego zachowania w służbie i skutki jakie ono wywarło na służbę, a w związku z tym czy ważny interes służby wymaga zwolnienia go ze służby w Policji. Bezspornym jest w niniejszej sprawie, że skarżący - funkcjonariusz z czternastoletnim stażem służby, przez znaczną część tego czasu faktycznie służby nie pełnił, z uwagi na przebywanie na zwolnieniach lekarskich. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący przebywał na zwolnieniach lekarskich: w 2003 r. -55 dni, 2004-19 dni, 2005 -108 dni, 2006-90 dni, 2008-23 dni, 2009-144 dni, 2010-27 dni, 2011-60 dni, 2012-132 dni, 2013 -150 dni, 2014 272 dni, 2015-162 dni. Łącznie na zwolnieniach lekarskich skarżący przebywał 1242 dni. W tym miejscu należy zaznaczyć, że Sąd nie kwestionuje w żaden sposób ważności wystawianych zaświadczeń lekarskich, ani też nie przeczy potrzebie ich wystawienia (nie ocenia stanu zdrowia skarżącego i potrzeby wystawienia przedmiotowych zaświadczeń) nie ulega jednak wątpliwości, że liczba przedstawionych zaświadczeń i okres pozostawania na zwolnieniach lekarskich jest znaczna i niewątpliwie wpływa nie tylko na sposób pełnienia służby przez skarżącego ale również, co wykazał organ, miała dezorganizujący wpływ na pracę Komendy Powiatowej Policji w O. Taka postawa skarżącego niewątpliwie wpływa też demoralizująco na innych policjantów. Długotrwała nieobecność skarżącego wiąże się również z koniecznością obciążania innych funkcjonariuszy pracą, którą miałby wykonywać skarżący, przez co dochodzi do kumulacji zadań wykonywanych przez jedną osobę. Sąd w pełni podziela również pogląd organu, że niezwykle istotne z punktu widzenia interesu służby, zwłaszcza patrząc przez pryzmat przywilejów, z których korzystają policjanci, jest to, aby osoby pełniące służbę w Policji w sposób należyty wykonywały przydzielone im obowiązki. Tymczasem skarżący z uwagi na stan zdrowia, czy też inne przyczyny losowe, wykazuje zupełny brak dyspozycyjności, który niezależnie od ich przyczyny, jest w oczywisty sposób sprzeczny z interesem służby. Dlatego też okoliczność tą oraz inne wskazane powyżej okoliczności organ słusznie potraktował jako sprzeczne z ważnym interesem służby, a tym samym zasadnie rozwiązał ze skarżącym stosunek służbowy. Rację ma również organ wskazując, że za pozostawieniem skarżącego w służbie nie przemawiają kwalifikacje zawodowe policjanta. Posiada on bowiem jedynie podstawowe kwalifikacje zawodowe i nie dysponuje innymi, szczególnymi kwalifikacjami, które wyróżniałyby go na tle innych policjantów. W niniejszej sprawie przedstawione okoliczności w ocenie Sądu spowodowały zaistnienie tej przesłanki pozwalającej na zwolnienie skarżącego ze służby w Policji. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego polegające na zaniechaniu wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy należy wskazać, że również jest on niezasadny. Zarówno organ I, jak i II instancji przeprowadził w sprawie prawidłowe i wystarczające postępowanie – zgromadził niezbędne dowody – dokumenty i przesłuchania świadków, wyjaśnił stan faktyczny w sprawie – którego skarżący nie kwestionuje i na takiej podstawie wydał rozstrzygnięcie, które w sposób wyczerpujący uzasadnił. O wszystkich tych czynnościach skarżący był informowany. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że nie wzięcie pod uwagę tego, że skarżący w służbie był wyróżniany i wynagradzany oraz nieuzyskanie wyjaśnień skarżącego pozwala na uznanie, że dokonana przez organ ocena zaistniałego stanu faktycznego jest dowolna, a rozstrzygnięcie błędne. Należy jeszcze raz podkreślić, że organ nie oceniał stanu zdrowia skarżącego i tego, czy faktycznie winien on przebywać na zwolnieniach lekarskich, ale brał pod uwagę fakt, że stał się on niedyspozycyjny, a jego długa nieobecność dezorganizująco wpływała na jego jednostkę. Dlatego też w ocenie Sądu nienaganna służba skarżącego nie miała znaczenia dla dokonanej oceny. Należy bowiem wskazać, że skarżący za swoją nienaganną służbę był wyróżniany i wynagradzany, jednak trudno wyobrazić sobie sytuację, w której osoba, która zaprzestała pełnienia służby, a więc przestała spełniać podstawowy warunek stosunku służbowego, miała w tej służbie pozostać tylko z tego powodu, że w okresie gdy jeszcze służbę faktycznie pełniła, powierzone obowiązki wykonywała dobrze. Reasumując, w niniejszej sprawie organy orzekające nie naruszyły wymienionych przez skarżącego przepisów prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, dokonały wyczerpujących ustaleń i prawidłowo oceniły, czemu dały wyraz w uzasadnieniu decyzji, iż w stosunku do skarżącego zachodzi przesłanka z art. 41 ust 2 pkt 5 ustawy o Policji, stąd też wydane decyzje odpowiadają prawu. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji.