II SA/Wa 479/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras (spr.), Protokolant Eliza Kusy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2009 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenie w drodze wyjątku - oddala skargę - Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. A. (ur. [...] maja 1960 r.) z dnia [...] sierpnia 2008 r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania dla wyżej wymienionego świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, a powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, orzeczeniem komisji lekarskiej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2008 r., skarżący nie został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy, zaś trudne warunki materialne i brak środków utrzymania, nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania spornego świadczenia, które nie ma charakteru socjalnego. We wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2008 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, M. A. nie zgodził się ze stanowiskiem organu i podniósł, że orzeczenie komisji lekarskiej, a w konsekwencji powyższa decyzja, jest dla niego krzywdząca i niesłuszna. Z tego mianowicie powodu, że choruje na [...], a dodatkowo na [...] i do chwili obecnej przeszedł [...], stąd jego stan zdrowia jest poważny. W tej sytuacji nie może on podjąć żadnej pracy, ponieważ organizm jest wycieńczony zabiegami. Dodał ponadto, że dotychczas był uznawany za całkowicie niezdolnego do pracy i tym bardziej budzi zdumienie aktualne orzeczenie komisji, bowiem stan jego zdrowia stale się pogarsza. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. i w uzasadnieniu – powołując się na argumentację podaną już w zaskarżonej decyzji – podał, że sprawa została wyjaśniona w trybie nadzoru nad wykonywaniem orzecznictwa o niezdolności do pracy przez lekarzy orzeczników oraz komisje lekarskie i orzeczenie Komisji Lekarskiej z dnia [...] września 2008 r., jest zgodne z zasadami orzecznictwa lekarskiego, zaś fundamentalną zasadą przyznawania świadczenia w drodze wyjątku, jest całkowita niezdolność stwierdzona przez lekarza ZUS, a nie przez innego lekarza lub wynikająca z subiektywnego przekonania samego zainteresowanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M. A. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi – powołując się na dotychczasowe zarzuty i argumentację – podał, że organ miał obowiązek dokonać prawidłowości zastosowania zasad orzekania o niezdolności do pracy i podjął decyzję w oparciu o orzeczenie komisji lekarskiej, wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że – wbrew zarzutowi skarżącego – dokonał kontroli orzeczeń lekarskich kwestionowanych przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.), który stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury i renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego i są finansowane z budżetu państwa (vide: art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten bowiem posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na charakter uznaniowy decyzji podejmowanej w tym trybie, przy czym pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji organu nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z przepisu tego wynikają bowiem cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Mianowicie 1.) dotyczy osoby ubezpieczonej lub pozostałego po ubezpieczonym członka jego rodziny, 2.) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami 3.) ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub ze względu na wiek 4.) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania, przy czym Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przyznając powyższe świadczenie, musi stwierdzić występowanie wszystkich czterech powyższych przesłanek łącznie, co oznacza, iż brak spełnienia chociażby jednego warunku, uniemożliwia wydanie decyzji przyznającej takie świadczenie. Jednocześnie wskazać należy, że ustalenie istnienia wskazanych przesłanek musi nastąpić w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Stosownie bowiem do art. 124 ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w tej ustawie, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Innymi słowy mówiąc, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest związany regułami postępowania administracyjnego, które określają jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Stąd też musi on m.in. przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej, a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), jak również jest on zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw oraz obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.) i musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo ustalił, stosując w sposób należyty wskazane powyżej reguły postępowania, że skarżący M. A. nie spełnił przynajmniej jednej z przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, a mianowicie orzeczeniem komisji lekarskiej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2008 r., nie został on uznany za całkowicie niezdolnego do pracy. Ponieważ powyższe orzeczenie mogło budzić wątpliwości w świetle wcześniejszych orzeczeń lekarzy orzeczników ZUS, tj. orzeczeń z dnia [...] sierpnia 2002 r., [...] września 2004 r., [...] sierpnia 2005 r. i [...] września 2006 r., które stwierdzały całkowitą niezdolność do pracy skarżącego, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych poddał je weryfikacji w trybie nadzoru nad wykonywaniem orzecznictwa. Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 4 cyt. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nadzór nad wykonywaniem orzecznictwa o niezdolności do pracy sprawuje Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a myśl art. 14 ust. 5 pkt 1 nadzór ten obejmuje kontrolę prawidłowości i jednolitości stosowania zasad orzecznictwa o niezdolności do pracy przez lekarzy orzeczników, a pkt 3 tegoż przepisu daje prawo organowi przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez lekarza orzecznika, jeżeli w wyniku kontroli, o której mowa w pkt 1, zostanie stwierdzony brak zgodności orzeczenia ze stanem faktycznym lub zasadami orzecznictwa o niezdolności do pracy. Wydane na podstawie art. 14 ust. 6 ustawy przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 14 grudnia 2004 r. (Dz. U. Nr 27, poz. 2711) w sprawie orzekania o niezdolności do pracy wskazują, że nadzór nad wykonywaniem orzekania o niezdolności do pracy przez lekarzy orzeczników i komisje lekarskie, Prezes Zakładu wykonuje za pośrednictwem naczelnego lekarza Zakładu (§ 12 ust. 1). Nadzór, ten obejmuje w szczególności: 1) kontrolę orzeczeń lekarzy orzeczników i komisji lekarskich pod względem merytorycznym i formalnym; 2) zlecanie uzupełnienia dokumentacji lekarskiej lub zawodowej, w szczególności przez skierowanie osoby, której orzeczenie dotyczy, na badanie przez lekarzy konsultantów, psychologa, na badanie dodatkowe lub na obserwację szpitalną; 3) zlecanie lekarzowi orzecznikowi lub komisji lekarskiej rozpatrzenia sprawy niezależnie od właściwości miejscowej; 4) opiniowanie kandydatur na stanowisko głównego lekarza orzecznika oraz przewodniczącego komisji lekarskich; 5) prowadzenie szkolenia głównych lekarzy orzeczników i członków komisji lekarskich w zakresie orzecznictwa o niezdolności do pracy; 6) sprawdzanie i stwierdzanie kwalifikacji głównych lekarzy orzeczników i członków komisji lekarskich w zakresie orzecznictwa o niezdolności do pracy. Tymczasem – jak wynika z pisma Wicedyrektora Departamentu Orzecznictwa Lekarskiego ZUS z dnia [...] stycznia 2009 r. – sprawa M. A. została rozpatrzona we wskazanym wyżej trybie nadzoru nad wykonywaniem orzecznictwa o niezdolności do pracy przez lekarzy orzeczników i komisje lekarskie, w wyniku czego stwierdzono, że orzeczenie komisji lekarskiej z dnia [...] września 2008 r. ustalające, iż skarżący nie jest całkowicie niezdolny do pracy, jest zgodne z zasadami orzekania o niezdolności do pracy. Zatem Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z przepisem art. 14 ust. 3 ustawy, oparł swe rozstrzygnięcie na orzeczeniu komisji lekarskiej ZUS, które dodatkowo poddane zostało weryfikacji w trybie nadzoru w oparciu o przepis art. 14 ust. 5 tej ustawy. Należy ponadto zwrócić uwagę, iż w świetle przepisu art. 83 ust. 1 ustawy, całkowita niezdolność wnioskodawcy do pracy winna występować w chwili orzekania o świadczeniu w drodze wyjątku, gdyż świadczenie to może być przyznane osobom, które właśnie ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek nie mogą podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Dlatego wszystkie orzeczenia lekarzy orzeczników ZUS stwierdzające niezdolność do pracy skarżącego we wcześniejszych okresach, nie mogły mieć wpływu na podjętą decyzję. Słusznie zatem Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustalił, iż skarżący nie spełnia jednego z warunków, o których mowa w art. 83 ust. 1 cyt. ustawy, a mianowicie warunku całkowitej niezdolności do pracy, co wyklucza możliwość przyznania skarżącemu renty w drodze wyjątku. Reasumując, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w rozpoznawanej sprawie na dzień wydania zaskarżonej decyzji, dokonał prawidłowej wykładni przepisu prawa materialnego, a nadto przestrzegał wskazanych reguł procesowych, zaś swoje rozstrzygnięcie uzasadnił w sposób należyty. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.