II SA/Wa 48/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Janusz Walawski (spr.), Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2015 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Generalny Inspektor Danych Osobowych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją poprzedzającą z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] dot. [...] w sprawie skargi J. K. zam. w L.przy [...], J.K. zam. w B. przy ul. [...] oraz A.K. zam. w L. przy [...] , na przetwarzanie ich danych osobowych przez Bank [...] S.A. z siedzibą w W. przy ul. [...] oraz Związek Banków Polskich z siedzibą w W. ul. [...] , w dniu [...] października 2014 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję poprzedzającą z dnia z [...] lipca 2014 r. Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że w dniu [...] marca 2011 r. wydał decyzję, którą odmówił uwzględnienia wniosku ww. w sprawie przetwarzania ich danych osobowych przez Bank [...] S.A. oraz Związek Banków Polskich. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] września 2011 r. W dniu 20 października 2011 r. do organu wpłynął wniosek A.K. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2011 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Natomiast w piśmie z dnia 29 grudnia 2011 r. skarżący dodatkowo podał, że decyzja została wydana bez uprawnienia ustawowego z naruszeniem art. 61 § 1, art. 104 § 1 i art. 105 § 1 Kpa. Organ w dniu [...] kwietnia 2012 r. wydał decyzję, którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2011 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. organ utrzymał w mocy decyzję poprzedzającą z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1783/12 uchylił decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] kwietnia 2012 r. Sąd w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że dokonana przez organ ocena wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2011 r. była nieprawidłowa, gdyż organ wybrał tryb ponownego rozpatrzenia sprawy zamiast trybu nieważnościowego. Do sformułowania takiego wniosku uprawnia jednoznacznie treść żądania skarżącego zawartego w jego piśmie z dnia 4 kwietnia 2011 r. W piśmie tym skarżący w sposób wyraźny wskazuje na podstawę swojego żądania i właściwość organu (art. 157 § 1 i 2 Kpa), określa że wnosi o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2011 r. Wskazuje także na przesłankę, w oparciu o którą stwierdzenia nieważności się domaga. Po dokonaniu analizy wniosku z dnia 4 kwietnia 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2011 r., organ badając przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 Kpa, decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. odmówił stwierdzenia jej nieważności. Po dokonaniu analizy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ stwierdził, że zasadniczą kwestią jest to, że przedmiotem postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. była decyzja z dnia [...] marca 2011 r. pod kątem jej ewentualnej nieważności w oparciu o przesłanki z art. 156 § 1 Kpa, czyli jej ocena pod względem proceduralnym, a nie merytorycznym. Tryb ten, tzw. nieważnościowy, został zainicjowany przez skarżącego w jego piśmie z dnia 4 kwietnia 2011 r., w którym domagał się on stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2011 r. Tym samym nie skorzystał on z uprawnienia do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jego wniosek nie spowodował zatem wszczęcia postępowania odwoławczego, ale zainicjował postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wobec zatem takiego żądania organ nie był uprawniony do ponownego rozpatrywania i rozstrzygania sprawy, w tym do wyjaśnienia jej co do istoty. Tryb z jakiego skarżący skorzystał zobligował organ do analizy przesłanek z art. 156 § 1 Kpa wobec zaskarżonej decyzji pod kątem jej ewentualnej nieważności. W związku z powyższym zarzuty podnoszone przez skarżącego, w tym odnoszące się do niezebrania i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie są niezasadne. Zdaniem organu nie zachodzi żadna z przesłanek z art. 156 § 1 Kpa, na podstawie której możnaby stwierdzić nieważność decyzji z dnia [...] marca 2011 r. Decyzja ta wydana została przez kompetentny organ, powołany ustawą o ochronie danych osobowych. Nie zachodzi zatem przesłanka stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 1 Kpa, zgodnie z którą stwierdza się nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Organ nie stwierdził także, aby przedmiotowa decyzja została wydana bez podstawy prawnej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Decyzja z dnia [...] marca 2011 r. zawierała bowiem w swej treści określenie przepisów stanowiących jej podstawę prawną. W ocenie organu nie zachodzi również przesłanka z art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, bowiem sprawa ze skargi skarżących na przetwarzanie ich danych osobowych przez Bank [...] S.A. i Związek Banków Polskich nie była poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Decyzja z dnia [...] marca 2011 r. została skierowana wyłącznie do stron postępowania, a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia jej wadliwości na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. Zdaniem organu nie można również mówić o wystąpieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 Kpa, tj. niewykonalności decyzji z dnia [...] marca 2011 r. w dniu jej wydania oraz o trwałym charakterze tej niewykonalności, gdyż nie rodzi dla stron żadnego obowiązku, który mógłby zostać objęty tytułem wykonawczym w rozumieniu ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.). Jednocześnie z uwagi na powyższe należy zauważyć, iż nie zachodzi również przesłanka z art. 156 § 1 pkt 6 Kpa, bowiem stanowi ona szczególny przypadek niewykonalności decyzji. Po analizie przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 7 Kpa, zgodnie z którą stwierdza się nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, organ ocenił, iż sytuacja taka również nie zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż skutek wady decyzji musi być ustanowiony wprost w takim przepisie odrębnym w postaci klauzuli nieważności. Oczywistym jest zatem, iż powyższe nie ma zastosowania do przedmiotowej decyzji. A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] października 2014 r. Skarżący zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i stwierdzenia nieważności decyzji, której stwierdzenia nieważności organ odmówił zaskarżonymi decyzjami. W uzasadnieniu skargi podniósł, że samo niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego jest naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 Kpa mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, poprzez niezastosowanie tego przepisu, co wymaga ich uchylenia i wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się, ze skutkiem ex tunc. Organ w ogóle nie odniósł się do podniesionych zarzutów, co jest naruszeniem art. 107 § 3 Kpa wobec braku uzasadnienia decyzji co do przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Taka postawa organu sama w sobie jest rażącym naruszeniem prawa, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast art. 3 § 1 i § pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] października 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję poprzedzającą z dnia [...] lipca 2014 r., którą organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2011 r., którą organ odmówił uwzględnienia wniosku skarżącego w przedmiocie przetwarzania danych osobowych przez Bank [...] S.A. i Związek Banków Polskich. Zaskarżona decyzja została wydana w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1783/12. Mocą tego wyroku organ został zobowiązany dokonać ponownej oceny wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2011 r., którą utrzymana została w mocy decyzja z dnia [...] marca 2011 r. Kontrola Sądu w przedmiotowej sprawie dotyczy decyzji administracyjnej wydanej w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, a mianowicie w trybie przewidzianym w art. 156 § 1 Kpa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie art. 156-158 Kpa i podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są w art. 156 § 1 kpa. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 Kpa. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 Kpa), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter zawężający. Podkreślić należy, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie nieważnościowym. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydania decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa, może mieć miejsce wyjątkowo i dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Z akt sprawy wynika, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją należało wszcząć w związku z wnioskiem skarżącego z dnia 4 kwietnia 2011 r., który organ błędnie uznał jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2011 r. Konwalidując ten błąd, organ w dniu [...] lipca 2014 r. wydał decyzję, którą odmówił skarżącemu stwierdzenia nieważności powyżej określonej decyzji. Decyzja poprzedzająca została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją. Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej nie stwierdził, by zostały wydane z naruszeniem prawa uzasadniającym usunięcie ich z obrotu prawnego. Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Organ nie jest władny w tym trybie rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa wymaga natomiast wykazania, że decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie wtedy, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można zatem uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Nie można natomiast stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej z tego jedynie powodu, że ocena dowodu, której dokonuje organ w postępowaniu nadzorczym różni się od oceny tego samego dowodu uczynionej w postępowaniu zwykłym, jak też nie można stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy istnieje wątpliwość co do naruszenia prawa, wyrażająca się odmiennymi poglądami orzekających organów szczególnie, jeżeli poglądy organów obu instancji na daną sprawę kształtuje rozbieżne orzecznictwo sądowe. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2000 r. o sygn. akt V SA 2998/99, publ. LEX nr 51249). Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dokonuje jedynie kontroli legalności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym w świetle art. 156 § 1 Kpa. Ocena dokonywana przez organ dotyczy więc wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad, określonych w tym przepisie. Zatem przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją. W ocenie Sądu, organ dopełnił powyżej określonego obowiązku i dokonał kontroli wyłącznie zaskarżonej decyzji, której unieważnienia domagał się skarżący. Stanowisko organu zostało uzasadnione zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 Kpa. Z powyższych względów zarzuty podniesione przez skarżącego w skardze nie mogły zostać uwzględnione, gdyż wskazane w niej przepisy postępowania nie zostały naruszone. Mając to na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 w zw. art. 132 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.