II SA/Wa 481/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Andrzej Kołodziej Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania - oddala skargę - Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., powołując w podstawie prawnej art. 134 kpa, po rozpatrzeniu odwołania M. K. od pisma Naczelnika Wydziału [...] w R. nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., stwierdził niedopuszczalność odwołania. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: M. K. posiada pozwolenie na broń palną myśliwską do celów łowieckich wydane na podstawie ustawy z 1961 r., o broni, amunicji i materiałach wybuchowych. W ramach tego uprawnienia nabył 3 jednostki broni palnej myśliwskiej. W dniu [...] grudnia 2013 r. M. K. złożył do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji wniosek o wydanie zaświadczenia, uprawniającego do zakupu 1 jednostki broni palnej myśliwskiej (sztucera marki [...], [...], rok produkcji 2003, numer [...]), w celu uprawiania łowiectwa. Uzasadniając wniosek M. K. wskazał, iż zdeponował ww. jednostkę broni przywiezioną z [...], w Komendzie Miejskiej Policji w R., Depozyt Oddziału Celnego Port Lotniczy J. - Komisariat T.. Jednocześnie zaznaczył, że posiadane 2 sztuki broni gładkolufowej: dubeltówkę [...] oraz [...] sprzedał w [...], zgodnie z prawem obowiązującym na ich terenie). W związku ze złożonym oświadczeniem strony, organ I instancji pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. wezwał ją do dostarczenia dokumentów potwierdzających zbycie broni osobie uprawnionej, wyjaśniając jej podstawy prawne ww. żądania. W odpowiedzi strona wyjaśniła, iż sprzedała broń w [...], zgodnie z prawem obowiązującym na terenie stanu M., na terenie którego zamieszkiwała, zastrzegając, iż nie posiada żadnej dokumentacji z ww. sprzedaży, ponieważ nie wymaga się takowej w tamtejszej jurysdykcji stanowej ani federalnej. Strona wskazała, że przywołane przez organ przepisy, nie mają zastosowania do zbycia broni na terenie państwa, niebędącego członkiem UE. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji w R., odmówił M. K. wydania żądanego dokumentu wyjaśniając, iż posiada on prawo do trzech egzemplarzy broni palnej myśliwskiej i zgodnie z prowadzonym rejestrem trzema jednostkami dysponuje. Strona nie potwierdziła bowiem żadnym dokumentem, iż sprzedała jakąkolwiek jednostkę broni. Tym samym limit przysługującego jej uprawnienia do posiadania broni pozostaje wyczerpany. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Komendanta Głównego Policji, w związku ze złożeniem przez stronę stosownego środka zaskarżenia (postanowienie nr [...] z dnia [...] marca 2014 r.). W wyniku skorzystania przez stronę z możliwości poddania ww. postanowienia
kontroli sądowoadministracyjnej zapadł prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 694/14 z dnia 3 lipca 2014r., którym skarga M. K. została oddalona. W dniu [...] października 2014 r. do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji wpłynął wniosek M. K. o wydanie zaświadczenia uprawniającego do zakupu 1 jednostki broni palnej myśliwskiej, zdeponowanej w Oddziale Celnym J., przy czym strona dołączyła do niego "rachunek sprzedaży dubeltówki", wywiezionej do [...]. Organ I instancji ustosunkowując się do ww. wniosku wyjaśnił stronie, iż przedłożony przez nią dokument nie spełnia wymogów ustawy Kodeks cywilny, jak i wymogów wynikających z art. 12 a ustawy o broni i amunicji. M. K. pismem z dnia [...] października 2014 r. zwrócił się o doprecyzowanie wymogów, jakie powinien spełnić przedłożony przez niego dokument. Udzielając odpowiedzi na powyższe organ I instancji wyjaśnił stronie procedurę uzyskania zaświadczenia, uprawniającego do nabycia broni palnej myśliwskiej oraz warunki zbycia broni zarówno pomiędzy obywatelami Polski, jak też obywatelem Polski a cudzoziemcem, ponadto wyjaśniono jakie elementy winien zawierać przedkładany dowód zbycia jednostki broni. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. - wobec tych wyjaśnień – M. K. zwrócił się do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji o wyrejestrowanie jednej jednostki broni i zarejestrowanie w to miejsce przywiezionej z [...], przy czym przedłożył również poświadczenie, iż zbytą wcześniej broń odkupił. W tej sytuacji [...] Komendant Wojewódzki Policji wezwał stronę do stawiennictwa się z odkupioną jednostką broni, w siedzibie jednostki. M. K. poinformował, iż broń znajduje się w dalszym ciągu poza granicami kraju i z tego powodu nie jest możliwe okazanie jej organowi. Jednocześnie ponowił wniosek o wyrejestrowanie. Naczelnik Wydziału [...] w R., odpowiadając na powyższą korespondencję wskazał, iż stan faktyczny i prawny w sprawie strony nie uległ zmianie i wiążące jest postanowienie Komendanta Głównego Policji, z dnia [...] marca 2014 r. Jednocześnie ponownie wskazano, iż istnieje możliwość rozszerzenia posiadanego pozwolenia na broń, o czym informowano już podczas rozmowy w dniu [...] grudnia 2014 r. M. K. złożył od powyższego pisma odwołanie i zażalenie, w którym wyjaśnił, iż organ Policji odmawia mu wyrejestrowania wywiezionej 15 lat temu broni, pomimo przedłożonego w tej sprawie wniosku, a ponadto odmawia mu zarejestrowania w to miejsce innego egzemplarza broni. Jego zdaniem odmowa wyrejestrowania broni jest pretekstem do blokowania mu zezwolenia na zakup kolejnej jednostki broni. Wnioskodawca podkreślił, że przedstawione przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. wymogi proceduralne art. 12a ustawy o broni i amunicji, nie są możliwe do spełnienia w kraju takim jak , gdzie pozwolenie na broń nie jest wymagane. Ponadto wskazał, że jurysdykcja Wydział [...] nie rozciąga na sprawy zakupu i sprzedaży broni w [...] nawet pomiędzy osobami posiadającymi podwójne obywatelstwo. Jego zdaniem jest to celowe działanie, mające na celu blokowanie mu zarejestrowania zakupione jednostki broni. Po zapoznaniu się z aktami broni w niniejszej sprawie, Komendant
Główny Policji stwierdził, że odwołanie strony jest niedopuszczalne. Wskazał, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych. W tej sprawie uznał, że są to przesłanki niedopuszczalnością odwołania z przyczyn przedmiotowych, bowiem zgodnie z art. 127 § 1 kpa, odwołanie służy stronie postępowania administracyjnego od decyzji kończącej postępowanie w pierwszej instancji, natomiast, zdaniem organu, pismo Naczelnika Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w R. – [...] L. Z., z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] nie jest decyzją administracyjną. Decyzja administracyjna jest to bowiem kwalifikowany akt administracyjny, którego cechami jest jego zewnętrzny charakter, władczość i jednostronność oświadczenia woli organu administracyjnego, określającego sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata, w indywidualnie oznaczanej sprawie. Organ wskazał, że nie każdy akt administracyjny jest decyzją administracyjną, w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego – decyzjami są tylko te akty, które zostały wydane w trybie przewidzianym przez procedurę administracyjną (kodeks postępowania administracyjnego) i odpowiadają określonym co do ich formy wymogom, określonym w art. 107 kpa. Zgodnie z § 1 art. 107 kpa, decyzja składa się z następujących elementów: oznaczenia organu administracji publicznej, daty wydania, oznaczenia strony lub stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia, uzasadnienia faktycznego i prawnego, pouczenia, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, a decyzja, w stosunku, do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Organ wskazał, że błędne jest stanowisko strony dotyczące wydania w niniejszej sprawie decyzji. Korespondencja, do której odnosi się M. K. w swym "odwołaniu i zażaleniu" stanowi zwykłe pismo, wyjaśniające wymienionemu jego sytuację prawną i faktyczną, w związku z posiadaniem prawa do 3 egzemplarzy broni do celów łowieckich, podczas gdy chce on by zarejestrowano na jego rzecz kolejny egzemplarz takiej broni. Organ wskazał, że aby pismo stanowiło decyzję, określającą prawa lub obowiązki określonej osoby, musi zawierać minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji. Do takich elementów zalicza się: oznaczenie organu administracji publicznej właściwego do wydania decyzji, wskazanie adresata decyzji, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ. Tymczasem pismo z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], które strona błędnie uważa za decyzję, nie zawiera oznaczenia organu administracji publicznej, właściwego do wydania decyzji, bowiem wskazana w nagłówku pisma jednostka Policji – Komenda Wojewódzka Policji w R. Wydział [...] – nie jest organem właściwym, a wyłącznie jego komórką organizacyjną, czyli zorganizowanym zespołem osób przydatnych [...] Komendantowi Wojewódzkiemu Policji do pomocy w wykonywaniu jego funkcji, jako organu administracji publicznej. Brak jest również podpisu osoby reprezentującej [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, bowiem z podpisu i pieczątki osobistej Naczelnika Wydziału [...] nie wynika, iż wydał on decyzję, działając z upoważnienia organu administracji publicznej, jakim jest [...] Komendant Wojewódzki Policji. A zatem działał on w sprawie wyłącznie jako specjalnie nazwany i dla pewnych celów wyodrębniony pracownik Komendy Wojewódzkiej Policji w R.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. K. podniósł, iż jego zdaniem Komendant Główny Policji wydał w dniu [...] stycznia 2015 r. decyzję, utrzymującą odmowę na zgodę Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji Wojewódzkiej w R. na wyrejestrowanie wywiezionej za granicę broni i na zakup i zarejestrowanie na jej miejsce przywiezionego do celów myśliwskich, zdeponowanego i posiadanego sztucera i wniósł o zwrot kosztów depozytu sztucera, amunicji i kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi M. K. wskazał, że działania Policji są bezprawne i Policja nie przestrzega reguł społeczeństwa. Wskazał, że kluczowymi kwestiami są art. 154 do 163 kpa oraz klauzula z art. 12a ust. 2 pkt 3 ustawy o broni i amunicji. W dalszej części skargi opisał sytuację związaną z wywiezieniem broni z Polski do [...] i odniósł się do decyzji organów Polski, zapadłych w przedmiocie broni palnej po jego powrocie do Polski. Odnosząc się do pisma informującego, od którego skarżący wniósł odwołanie, stwierdził on, że Komendant Główny Policji mógł wydać decyzję dla naprawienia błędów formalnych decyzji [...] bądź też inną decyzję zgodnie z art. 138 kpa, niż ta która była odrzuceniem odwołania. Skarżący podał, że jego pismo z dnia [...] grudnia 2014 r., złożone do [...] i adresowane do Komendanta Głównego Policji było również zażaleniem na odmowę wydania zezwolenia na zakup, a ponadto decyzja Komendanta Głównego Policji w ogóle nie nawiązuje do braku formalnego decyzji [...], na drugi wniosek skarżącego z dnia [...] listopada 2014 r., o wydanie zezwolenia na zakup po wyrejestrowaniu broni. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i ponowił argumenty zawarte już w postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafności wykładni tych przepisów. Z kolei w myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na m.in. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2). Zgodnie z 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie stwierdzić należy, iż kontrolowany akt organu administracji publicznej wydany został zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i proceduralnego, w konsekwencji czego wniesioną skargę uznać trzeba za bezpodstawną tym samym ją oddalając. Podstawą zaskarżonego postanowienia był art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kpa. Zgodnie z jego treścią organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, przy czym postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn podmiotowych, jak też z przyczyn przedmiotowych. Do pierwszej grupy zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. W drugiej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Niedopuszczalne jest też odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 kpa. W niniejszej sprawie skarżący zakwestionował wystosowane do niego przez Naczelnika Wydziału [...], pismo z dnia [...] grudnia 2014 r., w którym poinformowano go, że stan faktyczny i prawny w sprawie nie uległ zmianie i wiążące jest postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2014 r. Jednocześnie w tym piśmie poinformowano skarżącego, że istnieje możliwość rozszerzenia posiadanego pozwolenia na broń, o czym informowano już podczas rozmowy w dniu [...] grudnia 2014 r. Zdaniem skarżącego pismo to stanowi w istocie decyzję administracyjną, od której przysługuje środek odwoławczy do Komendanta Głównego Policji. W związku z tym, jak podnosi skarżący, organ odwoławczy zaskarżonym postanowieniem niesłusznie stwierdził niedopuszczalność odwołania, nie uznając pisma organu I instancji za decyzję administracyjną. Wskazać w związku z tym należy, że zgodnie z art. 104 kpa, organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 1); decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). Decyzja administracyjna może być wydana wyłącznie w takiej sprawie, która jest sprawą administracyjną, a ponadto przepis prawa przewiduje załatwienie tej sprawy przez organ administracji w formie decyzji. Uznaje się jednak w piśmiennictwie, że nie jest wymagane, aby przepisy prawa materialnego wskazywały w sposób wyraźny i bezpośredni na decyzyjną formę załatwiania danej sprawy; powinny one jednak zawierać określenie kompetencji organu do rozstrzygania sprawy, np. "zezwala", "przydziela", "stwierdza" w formie czasownikowej (vide: rozważania dotyczące art. 104 k.p.a. [w:] P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LexisNexis, 2014; tak również A. Wróbel [w:] Jaśkowska M., Wróbel A., Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 00.98.1071.), LEX 2015). Istotą sporu jest – o czym była już mowa wyżej – kwalifikacja prawna pisma organu z dnia [...] grudnia 2014 r ., stanowiącego odpowiedź na pismo skarżącego z dnia [...] grudnia 2014 r. Wystosowanie przez Naczelnika Wydziału [...] KWP w R. wskazanego wyżej pisma informacyjnego, nie można uznać, w ocenie Sądu, za decyzję administracyjną. Zgodzić się zatem wypada z organem odwoławczym, iż pismo to stanowiło w istocie jedynie informację organu. Wskazać należy, że stosownie do art. 127 kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. Przepis ten realizuje konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą każda sprawa indywidualna, rozpoznawana i rozstrzygana decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Jednakże prawo odwołania służy stronie wyłącznie od takich rozstrzygnięć organów administracji, które w sposób władczy, jednostronny i skierowany na zewnątrz rozstrzygają o prawach lub obowiązkach jednostki. Rozstrzygnięcia, od których służy odwołanie muszą spełniać choćby minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego dla decyzji administracyjnej (art. 107 §1 i § 3 kpa). Ponadto sprawa powinna kwalifikować się do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Zaskarżone odwołaniem pismo jest odpowiedzią na pismo strony, które nazwał oświadczeniem, w którym stwierdził, że przedmiotową sztukę broni myśliwskiej o wskazanym wyżej numerze posiada w [...], legalnie według prawa tamtego kraju i nie może się z tą bronią zgłosić do Komendy Wojewódzkiej Policji w R.. Skarżący powołał się też na swój wniosek z dnia [...] listopada 2014 r. Analiza treści odpowiedzi organu, udzielonej pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. prowadzi do wniosku, że ma ono charakter stricte informacyjny, bowiem jest jedynie wypowiedzią organu odnośnie podtrzymania stanowiska i wskazania, że stan prawny i faktyczny sprawy nie uległ zmianie. Od takiego pisma nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, bowiem nie przewiduje go Kodeks postępowania administracyjnego, jak również ustawa o broni i amunicji. Natomiast odwołanie jest wtedy między innymi niedopuszczalne, gdy ustawa nie przewiduje możliwości wniesienia takiego środka zaskarżenia od tego typu pism, zatem zaskarżenie odwołaniem pismo organu z dnia [...] grudnia 2014r. - mającego charakter wyłącznie informacyjny - nie jest dopuszczalne. W związku z tym organ, dokonując oceny odwołania skarżącego, we wstępnej fazie postępowania odwoławczego, prawidłowo uznał, że zachodzi jego niedopuszczalność. Stwierdzenie bowiem braku istnienia aktu administracyjnego w dacie wniesienia odwołania, od którego skarżący mógłby wnieść środek zaskarżenia jest podstawą do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych. W niniejszej sprawie nie mogą odnieść zamierzonego skutku prawnego argumenty skarżącego, dotyczące prawidłowości trybu procedowania przez organ, do którego wpłynęło pismo strony z dnia [...] grudnia 2014 r., albowiem w tym zakresie strona może skorzystać z innych przysługujących jej środków zaskarżenia. Wskazać bowiem należy, że strona niezadowolona z takiej formy działania organu, polegającego na odpowiedzi na pismo w formie pisma o charakterze informacyjnym może skorzystać z innej formy kontroli zachowań organów administracji publicznej, jaką jest skarga na bezczynność organu. Jeśli zaś chodzi o zarzuty skarżącego odnośnie naruszenia przez organ art. 154 do 163 kpa, które to przepisy dotyczą nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji, to wskazać należy, że w sprawie odmowy wydania skarżącemu zaświadczenia uprawniającego do zakupu broni palnej zapadł prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt II SA/Wa 694/14 z dnia 3 lipca 2014 r., oddalający skargę, a zatem nie zachodziły okoliczności ustalone art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodzić się należy zatem z organem, że Komendant Główny Policji nie miał i nie ma podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w trybie art. 145 kpa (wznowienie postępowania), art. 156 kpa (stwierdzenia nieważności), art. 154 kpa (wzruszenie decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa), art. 155 kpa lub art. 163, art. 161 lub art. 162 kpa, zaś skarżący z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania w jakimkolwiek ze wskazanych trybów nadzwyczajnych nie występował. Z tych względów zarzuty skargi przedstawiają się jako bezzasadne, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze. zm.), do oddalenia skargi.