II SA/Wa 482/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), , Protokolant specjalista Joanna Głowala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2022 r. sprawy ze skargi małoletniej N. J. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego A. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku oddala skargę Wnioskiem z 26 lipca 2021 r. A. J. (dalej: "przedstawiciel ustawowy") wystąpiła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS", "organ") o przyznanie dla małoletniej córki N. J. (dalej: "skarżąca") renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu – M. J. W uzasadnieniu wniosku przedstawiciel ustawowy podał, że ojciec skarżącej był uzależniony od alkoholu i nikotyny. Podejmował zatrudnienie objęte ubezpieczeniem tak w kraju, jak i za granicą, ale stan jego zdrowia pogarszał się (m.in. [...]). Po śmierci w wieku [...] lat pozostawił skarżącej wyłącznie długi. Zdaniem przedstawiciela ustawowego, choroba alkoholowa zniszczyła ojca skarżącej do tego stopnia, że nie podejmował racjonalnych decyzji, o czym świadczy opuszczanie przez niego szpitala (a nawet SOR-u) na własne żądanie. Pomimo choroby, ojciec skarżącej od 26 roku życia udokumentował 17 lat, 5 miesięcy i 18 dni łącznych okresów ubezpieczenia. Natomiast skarżąca ma dopiero 8 lat, a koszty jej utrzymania i wychowania ciągle rosną. Decyzją z [...] października 2021 r. nr [...] Prezes ZUS, na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (obecnie Dz. U. z 2022 r., poz. 504; dalej: "ustawa o emeryturach i rentach z FUS"), odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przywołał art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, akcentując, że wymienione w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednej z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Podkreślił, iż renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W związku z tym w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych warunków przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę - członka rodziny osoby zmarłej. Dalej Prezes ZUS podał, że w przypadku zmarłego w wieku [... lat ojca skarżącej udokumentowano tylko 17 lat, 5 miesięcy i 18 dni łącznych okresów ubezpieczenia. Natomiast w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania jego niezdolności do pracy - zamiast 5 lat okresów ubezpieczenia - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowano 3 lata, 3 miesiące i 22 dni okresów ubezpieczenia. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że w latach [...],[...], [...] wystąpiły przerwy w wykonywaniu przez ojca skarżącej zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W ocenie organu, nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w ww. przerwach wobec ojca skarżącej nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy ani nie zostały wykazane żadne inne szczególne okoliczności uniemożliwiające wykonywanie zatrudnienia oraz objęcie ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej w drodze wyjątku organ oceniał również sytuację materialną. W tym aspekcie zaznaczył, że wykazany dochód przypadający na jednego członka rodziny nie wskazuje, aby skarżąca pozostawała bez niezbędnych środków utrzymania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją przedstawiciel ustawowy (reprezentowany przez adwokat N. C.) podniósł, iż Prezes ZUS powinien podać z jakich dokumentów wynika ustalony przez niego okres ubezpieczenia i na jakiej podstawie przyjął dzień powstania niezdolności do pracy ojca skarżącej. Ponadto zarobki matki skarżącej wystarczają jedynie na zaspokojenie częściowych potrzeb małoletniego dziecka. Przedstawione we wniosku okoliczności niewątpliwie uzasadniają przyznanie renty rodzinnej specjalnej. Dlatego przedstawiciel ustawowy zwrócił się do organu o ponowną analizę dokumentacji i zmianę decyzji poprzez przyznanie renty. Decyzją nr [...], wydaną [...] grudnia 2021 r. w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a."), Prezes ZUS utrzymał w mocy własną decyzję z [...] października 2021 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego organ wyjaśnił, że lekarz orzecznik ZUS, po dokonaniu analizy przedstawionej dokumentacji medycznej, w orzeczeniu z 3 września 2021 r. ustalił, iż całkowita niezdolność do pracy ojca skarżącej powstała [...] lutego 2020 r., tj. w dniu jego śmierci. Ponadto lekarz orzecznik stwierdził, że nie jest możliwe ustalenie istnienia niezdolności do pracy przed datą śmierci. Przedstawiciel ustawowy udowodnił 17 lat, 5 miesięcy i 18 dni polskich okresów składkowych i nieskładkowych oraz okresów zatrudnienia w [...] ojca skarżącej, który zmarł w wieku [...] lat. W 10-leciu przypadającym przed datą śmierci, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - wykazano tylko 3 lata, 3 miesiące i 22 dni polskich okresów składkowych i nieskładkowych oraz okresów zatrudnienia w [...]. W okresach: od [...] do [...] od [...] do [...]. oraz od [...] do [...], czyli do dnia śmierci wystąpiły przerwy w wykonywaniu przez ojca skarżącej pracy podlegającej opłacaniu składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Wprawdzie przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie uzależnia przyznania świadczenia od określonego okresu lub długości przerw pomiędzy poszczególnymi okresami zatrudnienia, jednak przyczyny, dla których osoba nie nabyła uprawnień do emerytury lub renty, muszą być takie, aby istniała możliwość potraktowania ich jako okoliczności szczególne, wyjątkowe. Analiza akt sprawy nie wskazuje, żeby w ww. przerwach ojciec skarżącej nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia. Całkowita niezdolność do pracy uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia została ustalona orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS dopiero od [...] lutego 2020 r. Prezes ZUS podał również, że dochód dwuosobowej rodziny skarżącej wynosi 4.287,92 zł (średnie wynagrodzenie przedstawiciela ustawowego z 3 miesięcy). Według organu, dochód przypadający na jedną osobę w rodzinie w wysokości 2.143,96 zł nie pozwala stwierdzić, iż skarżąca pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. Powyższa decyzja Prezesa ZUS stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą w imieniu skarżącej złożył przedstawiciel ustawowy (reprezentowany przez ww. adwokat N. C.). W skardze zarzucono naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak wnikliwej analizy stanu faktycznego; 2) art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu szczególnych okoliczności, co doprowadziło do błędnego nieuwzględnienia wniosku o przyznanie renty w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy potwierdzona orzeczeniem lekarza ZUS musi zaistnieć w dacie rozstrzygnięcia o przyznaniu tego świadczenia, natomiast ocena stanu zdrowia wnioskodawcy z punktu widzenia "szczególnych okoliczności" w rozumieniu ww. przepisu nie musi być stwierdzona w orzeczeniu o całkowitej niezdolności do pracy wydanym przez lekarza ZUS. W sprawach o świadczenia w drodze wyjątku data powstania niezdolności do pracy nie mieści się wśród ustawowych przesłanek ujętych w tym przepisie; 3) przyjęcie, że sytuacja materialna skarżącej jest dobra, podczas gdy prawidłowa analiza powinna doprowadzić do odmiennych wniosków. W oparciu o powyższe zarzuty przedstawiciel ustawowy wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, iż organ pominął kwestie związane z charakterem, uciążliwością i skutkami choroby ojca skarżącej w kontekście możliwości zatrudnienia/ utrzymania się na rynku pracy, co niewątpliwie stanowi "szczególną okoliczność" w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Dokumentacja medyczna przedstawiona przez matkę skarżącej bezsprzecznie wskazuje, że w przerwach w zatrudnieniu i opłacaniu składek istniały przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiły kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ zawnioskował również o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Pełnomocnik przedstawiciela ustawowego w piśmie z 4 maja 2022 r. zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Podkreślenia wymaga, iż świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, jest finansowane z budżetu państwa, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy, mieszczącego się w granicach zakreślonych przepisem art. 7 k.p.a. oraz przepisami prawa materialnego. Możliwość orzekania według uznania administracyjnego nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Jednak dopiero łączne spełnienie przesłanek wymienionych w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS może stanowić podstawę przyznania przedmiotowego świadczenia. Art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nakłada na Prezesa ZUS obowiązek stosowania przepisów k.p.a. w postępowaniach w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zatem organ jest związany rygorami procedury administracyjnej, co oznacza konieczność realizacji m.in. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) oraz zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a związku z tym winien wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), jak również wyczerpująco uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie - zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się naruszenia tak prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Organ w sposób wyczerpujący ustalił stan faktyczny sprawy, a następnie dokonał prawidłowej subsumpcji art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS do poczynionych ustaleń faktycznych. Za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania ww. przepisu uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, przy czym zdarzenie to bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Żaden przepis ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie zawiera definicji "szczególnych okoliczności", dlatego też ich wystąpienie, w odniesieniu do każdego przypadku, winno być stwierdzone indywidualnie. Posługując się tym zwrotem, ustawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tymże kątem, co dodatkowo podkreśla cel powołanej regulacji. Chodzi tu o taki przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", a więc zdarzeń, które na gruncie ustawy o emeryturach i rentach z FUS ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Alkoholizm sam w sobie nie stanowi okoliczności szczególnej, o której mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Powszechnie akceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") jest bowiem stanowisko, że skutków alkoholizmu (a także innych uzależnień) nie można uznać za okoliczności usprawiedliwiające bezczynność zawodową. O ile brak aktywności zawodowej, spowodowany chorobą w ogóle, w tym także chorobą alkoholową, otwiera - co do zasady - możliwość przyznania przedmiotowego świadczenia, to jednak sytuacja ulega zmianie, gdy osoba taka nie podejmuje żadnych działań zmierzających do przezwyciężenia zaistniałej sytuacji, a w szczególności nie podejmuje stosownego leczenia (vide wyroki NSA: z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 8/13; z 3 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1135/14; z 30 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1541/16; z 8 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 4775/21– orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Alkoholizm jest schorzeniem szczególnego rodzaju - jego negatywnych skutków można uniknąć poprzez konsekwentne leczenie odwykowe. Nie ma podstaw do przyjęcia, iż samo pojawienie się takiego schorzenia automatycznie skutkuje niezdolnością do pracy oraz do racjonalnego pokierowania własnym postępowaniem. Aby alkoholizm mógł zostać uznany za szczególną okoliczność, usprawiedliwiającą niespełnienie w trybie zwykłym wymogów uprawniających do uzyskania świadczeń z FUS, należy zatem wykazać, że osoba dotknięta tą chorobą permanentnie z nią walczy, podejmuje nieprzerwanie próby leczenia, nawet gdy próby te są nieudane. Konieczne jest tu wykazanie systematycznej walki z nałogiem, wykazanie okoliczności poddania się permanentnemu leczeniu (vide wyrok NSA z 30 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 1703/21). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że rodzice skarżącej (urodzonej [...]) rozwiedli się [...], a matka dziecka nigdy nie otrzymała od ojca skarżącej zasądzonych na rzecz córki alimentów. Do skargi przedstawiciel ustawowy załączył kopie dwóch kart informacyjnych z leczenia szpitalnego ojca skarżącej. Pierwsza z nich, obejmuje leczenie szpitalne na Oddziale [...] w dniach [...]. W dokumencie tym stwierdzono, że M. J. (tj. ojciec skarżącej) nie wyraził zgody na dalszą diagnostykę i proponowane leczenie oraz wypisał się na własne żądanie do domu. Druga karta, dotycząca udzielenia mu pomocy w dniu [...] w Izbie Przyjęć z powodu problemów [...], wskazuje, iż ojciec dziecka przez miesiąc przyjmował leki przepisane z Oddziału [...], a obecnie nie leczy się, zaś w święta nadużywał alkoholu. Tak więc sam fakt hospitalizacji ojca skarżącej z powodu pogarszającego się stanu zdrowia (spowodowanego uzależnieniem od alkoholu i nikotyny) nie stanowi o podejmowaniu prób walki z nałogiem. Wręcz przeciwnie, woli takiej nie wykazywał, co przyznał sam przedstawiciel ustawowy we wniosku wszczynającym postępowanie przed organem, podając, że ojciec dziecka także w ciężkim stanie ([...]) na własne żądanie opuszczał szpital. Nawet gdyby przyjąć, iż ojciec skarżącej chciał przezwyciężyć chorobę alkoholową, to szczegółowo podane w historycznej (faktycznej) części niniejszego uzasadnienia okresy jego ubezpieczenia oraz przerw w zatrudnieniu świadczą o nieskutecznych próbach podjęcia walki z nałogiem. Chybiony jest również na gruncie przedmiotowej sprawy zarzut określenia przez Prezesa ZUS sytuacji materialnej skarżącej jako dobrej, podczas gdy organ winien dojść do odmiennego wniosku. Po pierwsze, Prezes ZUS nie zawarł stwierdzenia w żadnej z decyzji wydanych w sprawie skarżącej, że jej sytuacja materialna jest "dobra". Organ uznał natomiast (w oparciu o średni dochód przedstawiciela ustawowego z ostatnich 3 miesięcy), iż skarżąca nie pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. Po wtóre, NSA wielokrotnie w swoich orzeczeniach wyraźnie podkreślał, że świadczenie w drodze wyjątku nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną lub zdrowotną wnioskodawcy. Te bowiem są przyznawane w ramach pomocy społecznej. Jak sama nazwa wskazuje, żądane świadczenie może być przyznane "w drodze wyjątku", co wzmacnia uznaniowy charakter decyzji oraz wskazuje na zaostrzenie sposobu szacowania w ramach oceny faktów "szczególnych okoliczności" stanowiących najistotniejszą przesłankę merytoryczną, decydującą o możliwości przyznania tego świadczenia (vide wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4729/21). Pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy wyjątkowych potrzeb, niedostatku czy sytuacji życiowej skarżącej. Nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy o emeryturach i rentach z FUS ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych (vide wyrok NSA z 26 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 5259/21). Tut. Sąd rozumie, że sytuacja życiowa i finansowa skarżącej jest trudna. Jednak nie wystarcza to do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, jakim jest świadczenie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż w sytuacji, gdy kwota brutto na jednego członka rodziny w gospodarstwie domowym przekracza kwotę brutto najniższej emerytury (w 2021 r. - 1250,88 zł), to brak jest podstaw do przyjęcia, że wnioskodawca nie ma niezbędnych środków utrzymania, o jakich mowa w ww. przepisie (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 571/21). W kontekście dochodów przedstawiciela ustawowego organ prawidłowo skonstatował, iż skarżąca nie pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania; innymi słowy: posiada niezbędne środki utrzymania. W ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania, że w kontrolowanym postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej wnioskiem przedstawiciela ustawowego z 26 lipca 2021 r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.