II SA/Wa 483/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Agnieszka Kolasa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2009 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] odmawiającą wydania [...] S. Z. decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, kwaterze zastępczej. Z ustaleń organu i akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: Rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] Dowódca Marynarki Wojennej zwolnił [...] S. Z. z dotychczas zajmowanego stanowiska i z dniem 1 lipca 2007 r. wyznaczył na stanowisko [...] w U. W związku z powyższym, Komendant C. w U. w dniu 3 kwietnia 2008 r. wystąpił do organu Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (dalej WAM) z wnioskiem o wydanie wymienionemu żołnierzowi decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. W toku prowadzonego postępowania Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w G. ustalił, iż mąż wymienionej [...] P. K. jest również żołnierzem zawodowym, który w dniu [...] października 2004 r. (gdy pozostawał w innym związku małżeńskim) nabył od Agencji lokal mieszkalny z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., wydaną na podstawie art. 13 ust. 6, art. 24 ust. 5 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), organ I instancji odmówił wydania [...] S. Z. decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, kwaterze zastępczej. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podniósł, iż w związku z wykupem przez [...] P. K. lokalu mieszkalnego z zasobów WAM, w sprawie zachodzi przesłanka negatywna zawarta w art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i wymieniony jest osobą nieuprawnioną do otrzymania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Organ zwrócił uwagę, iż [...] Z. S. i [...] P.K. są małżonkami i jednocześnie żołnierzami służby stałej. Wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym lub kwaterze zastępczej może natomiast być uczynione tylko i wyłącznie na rzecz jednego z nich i tylko pod warunkiem, że oboje posiadają uprawnienia do otrzymania takowej decyzji. Uwzględniając okoliczność, że [...] P. K. nie może być adresatem przedmiotowej decyzji z powodu przeszkód nieprzemijających, organ stwierdził, iż nie została spełniona przesłanka art. 26 ust. 5 powołanej ustawy, warunkująca przydział lokalu mieszkalnego z zasobu WAM. Organ I instancji dodał także, iż podjęta decyzja nie orzeka o utracie przez [...] S. Z. prawa do zakwaterowania, a jedynie określa, że jej prawo nie może być realizowane w obecnej sytuacji prawnej i faktycznej przez osobny przydział lokalu mieszkalnego lub kwatery zastępczej. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie podnosząc, że jest ona niezgodna z przepisami prawa. Odwołująca się wskazała, że wraz z córką nie odniosła żadnej korzyści materialnej z faktu, iż przed zawarciem związku małżeńskiego z [...] P. K. posiadał on mieszkanie z zasobu WAM, do którego praw zrzekł się po rozwodzie na rzecz byłej żony. Zatem jej uprawnienie do lokalu mieszkalnego nie zostało zrealizowane. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania, Prezes WAM wydał, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 13 ust. 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Organ II instancji podniósł w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, iż w świetle przepisu art. 21 powołanej ustawy, żołnierzowi służby stałej od dnia wyznaczenia go na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej przysługuje prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. W myśl art. 24 ust. 1 tej ustawy, dyrektor oddziału regionalnego Agencji właściwy dla garnizonu, w którym żołnierza służby stałej wyznaczono na stanowisko służbowe lub w którym zajmuje takie stanowisko, na wniosek dowódcy jednostki wojskowej, wydaje decyzję o prawie zamieszkiwania na czas pełnienia obowiązków na tym stanowisku w lokalu mieszkalnym, w miejscowości, w której żołnierz został wyznaczony na stanowisko służbowe lub zajmuje takie stanowisko albo w miejscowości pobliskiej. Niemniej jednak zgodnie z art. 24 ust. 5 tejże ustawy nie wydaje się decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym jednemu z małżonków, w przypadku gdy oboje małżonkowie są żołnierzami służby stałej. Ponadto decyzji tej nie wydaje się także żołnierzowi służby stałej, który m.in. nabył mieszkanie od Skarbu Państwa, Agencji lub jednostki samorządu terytorialnego, z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż [...] S. Z., jak i jej mąż [...] P. K., są żołnierzami służby stałej. Ponadto [...] P. K. zrealizował przysługujące mu prawo do zakwaterowania w październiku 2004 r. Wykupił bowiem, przydzielony wcześniej decyzją przydziału osobnej kwatery stałej, lokal mieszkalny z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie jego nabycia. Zatem zaistniały stan faktyczny odpowiada wymogom określonym w ww. przepisie art. 24 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Podnoszony przez stronę argument, iż nie odniosła ona żadnych korzyści z faktu nabycia przez męża od Agencji lokalu mieszkalnego, nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji, bowiem ww. przepis art. 24 ust. 5 powołanej ustawy, nie uzależnia jego stosowania od takiej sytuacji. Ponieważ prawo do zakwaterowania zostało zrealizowane w stosunku do jednego z małżonków, brak jest podstaw do wydania decyzji przyznającej prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Prezes WAM wyjaśnił także, iż organ I instancji w zaskarżonej decyzji zbędnie wskazał kwaterę zastępczą jako odrębne uprawnienie przysługujące żołnierzowi. W świetle bowiem przepisu art. 1a pkt 7 ww. ustawy o zakwaterowaniu, kwatera zastępcza jest lokalem mieszkalnym. Zatem rozstrzygnięcie o odmowie przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, przesądza również o braku uprawnień do otrzymania decyzji o prawie zamieszkiwania w kwaterze zastępczej. Niemniej powyższe uchybienie nie stanowi podstawy do uchylenia przedmiotowej decyzji. Decyzja Prezesa WAM z dnia [...] lutego 2009 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez pełnomocnika S. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w G. z dnia [...] grudnia 2008 r., ewentualnie stwierdzenie ich nieważności z powodu wydania rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Strona skarżąca zarzuciła wymienionym decyzjom wydanie ich z: 1) naruszeniem art. 24 ust. 5 pkt 2 i 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniem art. 25 ust. 1 ww. ustawy, poprzez błędną wykładnię przepisu i niewłaściwe zastosowanie, 3) naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący okoliczności sprawy. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że spór w sprawie sprowadza się do określenia skutków prawnych nabycia przez męża skarżącej zajmowanego lokalu mieszkalnego z zasobów WAM z pomniejszeniem w cenie nabycia. Organy administracji obu instancji zajęły stanowisko, że pomimo formalnego istnienia po stronie skarżącej, przewidzianego w ust. 1 art. 24 powołanej ustawy, prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, prawo to nie może zostać zrealizowane do czasu pozostawania w związku małżeńskim z P. K. z uwagi na przesłanki negatywne dotyczące męża, a nie skarżącej, w postaci nabycia przez niego lokalu z zasobów WAM z upustem w cenie nabycia. Do takiego wniosku doprowadziło organ WAM łączne zastosowanie norm przepisu pkt 2 i 3 ust. 5 art. 24 tej ustawy. Natomiast żadna z samodzielnie zastosowanych przesłanek negatywnych wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu w stosunku do skarżącej nie znajduje zastosowania. Mając na uwadze treść art. 24 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 ustawy należy dojść do wniosku, że w sytuacji gdy oboje małżonkowie są żołnierzami, wydaje się jedną decyzję o prawie do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, której adresatem jest ten żołnierz, którego dotyczy wniosek o wydanie takiej decyzji, złożony przez właściwego przełożonego. Badając zatem ewentualność wyłączenia uprawnienia do wydania decyzji przewidziane w art. 24 ust. 5 ustawy, należy je odnosić do adresata decyzji, a nie innych osób. Innymi słowy, uprawnienie do wydania decyzji w stosunku do skarżącej mogłoby hipotetycznie zostać wyłączone w sytuacji, gdyby to ona, jako osoba objęta wnioskiem, skorzystała z uprawnień, o których mowa w art. 24 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 87 ustawy. Tymczasem skarżąca z takich uprawnień nie skorzystała, zatem jej prawo do wydania decyzji nie zostało wyłączone z tego powodu. Wykładnia art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy prowadzi do wniosku, że norma wyłączająca wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w przypadku spełnienia się przesłanek tam opisanych obejmuje jedynie adresata decyzji, czyli osobę w stosunku do której przełożony złożył wniosek o wydanie decyzji. Dokonana zatem w zaskarżonych decyzjach wykładnia art. 24 ust. 5 pkt 2 i 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojonych RP, prowadząca do pozbawienia żołnierza prawa do zamieszkiwania w lokalu, pomija zarówno ratio legis omawianych przepisów, jak i unormowanie zawarte w art. 24 ust. 1 tej ustawy oraz prowadzi do pozbawienia skarżącej prawa do zamieszkiwania tylko z powodu braku w odpowiednim czasie realizacji wniosku przełożonego o wydanie decyzji o prawie do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Dokonana przez organy WAM wykładnia powołanych przepisów prawa koliduje z konstytucyjną zasadą równości wszystkich obywateli wobec prawa - art. 32 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Prezes WAM wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego przy zastosowaniu błędnej wykładni prawa. Natomiast wada tego typu nie kwalifikuje zaskarżonych decyzji do stwierdzenia ich nieważności, o co wnioskowała strona w skardze. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z brzmieniem art. 69 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), żołnierz zawodowy ma prawo do zakwaterowania oraz innych świadczeń z tym związanych na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.). W świetle art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP żołnierzowi służby stałej od dnia wyznaczenia go na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej przysługuje prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, będącym w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Zgodnie natomiast z art. 24 ust. 1 powołanej ustawy, dyrektor oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej właściwy dla garnizonu, w którym żołnierza służby stałej wyznaczono na stanowisko służbowe lub w którym zajmuje takie stanowisko, na wniosek dowódcy jednostki wojskowej, wydaje decyzję o prawie zamieszkiwania na czas pełnienia obowiązków na tym stanowisku w lokalu mieszkalnym, w miejscowości, w której żołnierz został wyznaczony na stanowisko służbowe lub zajmuje takie stanowisko albo w miejscowości pobliskiej. Prawo żołnierza służby stałej do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym z zasobu WAM jest ograniczone przepisem art. 24 ust. 5 pkt 1 - 3 ww. ustawy. Zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu, nie wydaje się decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym: 1) na pisemny wniosek żołnierza służby stałej, zgłoszony do dowódcy jednostki wojskowej nie później niż czternaście dni od dnia objęcia stanowiska służbowego w tej jednostce; 2) jednemu z małżonków, w przypadku gdy oboje małżonkowie są żołnierzami służby stałej; 3) żołnierzowi służby stałej, który skorzystał z uprawnień, o których mowa w art. 87, lub nie zwolnił osobnej kwatery stałej. Ustawodawca wprowadził zamknięty katalog wyjątków ograniczających prawo żołnierza do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, co pozwala stwierdzić, iż nie można przedmiotowych ograniczeń interpretować w sposób rozszerzający. W niniejszej sprawie nie jest sporne pomiędzy stronami, iż skarżącej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego z zasobów WAM. Jednakże w ocenie organów WAM, prawo to nie może zostać przez skarżącą zrealizowane, gdyż jej małżonek już to prawo zrealizował, poprzez wykup na preferencyjnych warunkach lokalu mieszkalnego, uprzednio przyznanego decyzją administracyjną. W stosunku zaś do małżonków – żołnierzy zawodowych wydaje się jedną decyzję o przydziale lokalu mieszkalnego. W ocenie Sądu to rozumowanie jest błędne i wynika z niewłaściwej interpretacji przepisów art. 24 ust. 5 pkt 2 i 3 ww. ustawy. W świetle powołanej regulacji, nie wydaje się odrębnej decyzji dla każdego żołnierza zawodowego – małżonka, albowiem przyznając decyzją administracyjną prawo do jednego lokalu mieszkalnego jednemu z nich, realizowane jest jednocześnie uprawnienie drugiego z małżonków (przy uwzględnieniu przysługujących normatywów powierzchniowych). Nieracjonalne byłoby, zdaniem ustawodawcy, przyznawanie odrębnie każdemu z żołnierzy – małżonków oddzielnie prawa do tego samego lokalu mieszkalnego i tylko takie ograniczenie powołany przepis wprowadza. W takim przypadku, prawo do lokalu mieszkalnego żołnierz służby stałej realizuje poprzez przyznanie mu decyzją przydziału lokalu lub wydanie takiej decyzji w stosunku do małżonka – żołnierza, kiedy to żołnierz wprawdzie nie jest adresatem decyzji lecz jest w niej uwzględniany przy ustalaniu powierzchni mieszkaniowej lokalu. Natomiast negatywna przesłanka zawarta w pkt 3 ust. 5 art. 24 ustawy, odnosi się tylko i wyłącznie do żołnierza w służbie stałej, który swoje uprawnienie do lokalu mieszkalnego zrealizował. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, albowiem skarżąca zawarła związek małżeński z P. K. w czasie, gdy ten już nie posiadał lokalu mieszkalnego przyznanego z zasobu WAM decyzją administracyjną. Zrzekł się prawa do wykupionego lokalu na rzecz byłej żony i dziecka z pierwszego związku. Nie może budzić wątpliwości, że skoro wymieniony skorzystał z uprawnień, o których mowa w art. 87 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, to został on objęty dyspozycją przepisu pkt 3 ust. 5 art. 21 ustawy. Zwrotu "nie wydaje się decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym żołnierzowi (...), który skorzystał z uprawnień, o których mowa w art. 87" nie można zatem odnosić do małżonka wymienionego w tym przepisie żołnierza. Gdyby ustawodawca taką sytuację przewidywał, to w analizowanym przepisie zawarłby wprost ograniczenie w stosunku do "małżonka". Skoro skarżąca przed złożeniem wniosku do jej dowódcy o przydział lokalu mieszkalnego, nie została objęta decyzją o przydziale lokalu mieszkalnego (adresowaną do niej lub realizującą jej prawo pośrednio), to nie ma przeszkód aby odpowiedni lokal w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej jej przyznać. Prawo do lokalu mieszkalnego z zasobu WAM nie zostało bowiem zrealizowane w stosunku do obojga żołnierzy – małżonków, lecz tylko w stosunku do jednego żołnierza, który nie został wskazany we wniosku o przydział lokalu mieszkalnego. Rozpoznając ponownie sprawę o przyznanie skarżącej lokalu mieszkalnego, organ WAM będzie obowiązany uwzględnić przedstawioną ocenę prawną Sądu. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.