II SA/Wa 483/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Olga Żurawska – Matusiak (spr.), Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A. S. – przedstawiciela ustawowego małoletnich T. i O. S. na decyzję Dyrektora [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy uczniów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymane nią w mocy decyzje Kierownika [...] nr [...] i [...] z [...] września 2011 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Dyrektora [...] na rzecz skarżącej A. S. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] czerwca 2011 r. Rada Pedagogiczna [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie skreślenia z listy uczniów [...] , z powodu długotrwałej, nieusprawiedliwionej nieobecności na zajęciach lekcyjnych m.in. T. S. i O. S. Następnie Kierownik [...] , na podstawie art. 39 ust. 2 i art. 41 ust. 1 pkt 5 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz § 27 ust. 1 w zw. z § 26 pkt 1 Statutu [...] , po zasięgnięciu [...] czerwca 2011 r. opinii samorządu uczniowskiego, [...] września 2011 r. wydał decyzję nr [...] i nr [...] w sprawie skreślenia z listy uczniów T. S. i O. S. W decyzjach tych organ podał, że powodem skreślenia z listy uczniów jest długotrwała nieusprawiedliwiona nieobecność ww. uczniów na zajęciach lekcyjnych. Zaznaczył przy tym, że O. S. wpisany na listę uczniów gimnazjum [...] [...] września 2008 r., był nieobecny w roku szkolnym 2010/2011 31 razy, natomiast T. S. wpisany na tę listę [...] września 2009 r., w roku szkolnym 2010/2011 był nieobecny 34 razy. W odwołaniu od powyższych decyzji A. i L. S., rodzice małoletnich uczniów, wnosili o ich uchylenie, podnosząc, że zostali pozbawieni udziału w postępowaniu. Podali, że kierownik [...] żądał przy rejestracji dzieci w szkole na rok szkolny 2010/2011 podpisania oświadczenia, iż przyjmują do wiadomości, że dziecko przebywa w szkole na własne ryzyko, uznanych następnie przez MEN za niezgodne z prawem. Podnieśli także, że nie zajęto się przypadkami fizycznego i psychicznego znęcania się nad ich synem, ani nie podjęto działań naprawczych w związku z potraktowaniem ich syna przez pracownika pełniącego nadzór nad zaliczeniami z języka [...]. Odwołujący się wyjaśnili nadto, że nieobecność ich dzieci w szkole spowodowana była przyczynami leżącymi po stronie szkoły, zauważając, że nie można ich uznać za nieusprawiedliwione, skoro zarówno kierownik [...] , jak i pracownicy [...] byli na bieżąco informowani o powodach absencji. Decyzją z [...] grudnia 2011 r. Dyrektor [...] utrzymał w mocy zaskarżone decyzje. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że odwołujący nie byli pozbawieni udziału w toczącym się postępowaniu. Zostali powiadomieni o jego wszczęciu i nie zwracali się o udostępnienie zebranych w sprawie dokumentów. W dalszej kolejności organ zaznaczył, że odwołujący zostali poinformowani o wycofaniu oświadczeń zakwestionowanych przez MEN oraz o tym, iż podczas zajęć szkolnych za bezpieczeństwo dzieci odpowiadają nauczyciele prowadzący zajęcia. Zauważył również, że odwołujący nie zgłaszali w żadnej formie faktu znęcania się nad ich dzieckiem, natomiast sytuacja związana z nieprawidłowym potraktowaniem ich syna była wyjaśniona w pismach kierowanych do nich. Reasumując organ podkreślił, że zgłoszone zarzuty nie odnoszą się do przyczyny podjęcia decyzji o skreśleniu dzieci odwołujących z listy uczniów, czyli nieusprawiedliwionych nieobecności uczniów podczas zajęć lekcyjnych. Nawiązując do treści art. 39 ust. 2 ustawy o systemie oświaty oraz zapisów Statutu [...] (§ 26 ust. 1 i § 27 ust. 1), organ podał, że w roku szkolnym 2010/2011 T. S. był nieobecny 34 razy, a O. S. 31 razy i żadna z tych nieobecności nie została usprawiedliwiona w formie wymaganej przez § 26 Statutu. Odwołujący nie złożyli u wychowawcy żadnego usprawiedliwienia w formie pisemnej, a w pismach kierowanych do Szkolnego Punktu [...] oraz do Ośrodka [...] nie wskazywano wprost na przyczynę nieobecności dzieci w szkole. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, A.S. (dalej jako skarżąca) wniosła o: 1) ustalenie, czy zostało wydane zezwolenie władz [...] na określenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie obszaru jurysdykcji włączającego obszar jurysdykcji [...] do obszaru właściwości Sądu oraz czy podobne zezwolenie władz [...] zostało wydane dla kierownika i organu, a więc czy w momencie wydania decyzji o skreśleniu uczniów i przedmiotowej decyzji istniała podstawa prawna właściwości kierownika, organu i sądu w przedmiotowej sprawie. 2) ustalenie, czy decyzja właściwego polskiego ministra o utworzeniu szkoły na obszarze jurysdykcji [...] i nadaniu jej Statutu posiadała w dniu wydania wymaganą podstawę prawną, a w szczególności, czy minister działał w oparciu o upoważnienie ustawowe oraz posiadał konieczne zezwolenie władz [...] (por. art. 55 ust. 2 Konwencji wiedeńskiej o stosunkach konsularnych sporządzonej w Wiedniu 24 kwietnia 1963 r. Dz. U. z 17 maja 1982 r. Nr 13, poz. 98, zwanej dalej konwencją) na utworzenie szkoły, niewykonującej funkcji konsularnych określonych w art. 5 konwencji, a działającej w strukturze konsulatu do roku 2003, oraz od roku 2003 poza konsulatem, na terenie [...] , i czy zezwolenie obejmuje właściwość kierownika (w tym przypadku także zgodę na powołanie wicekonsula na stanowisko kierownika szkoły w kontekście zakazu wynikającego z art. 57 ust. 1 konwencji), organu (w tym przypadku także podstawę prawną do działania w charakterze organu administracyjnego drugiej instancji w przedmiotowej sprawie), polskiego Ministra Edukacji Narodowej, polskiego Ministra Spraw Zagranicznych, konsula oraz sądu w zakresie funkcjonowania, nadzoru i kontroli przestrzegania prawa przez szkolę działającą w [...] , 3) w przypadku stwierdzenia braku właściwości w ww. kontekście, o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji jako rażąco sprzecznej z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 1 ust. 1 i 2 k.p.a. oraz o zobowiązanie organu do podjęcia czynności wymaganych prawem, 4) w przypadku ustalenia przez sąd właściwości kierownika, organu i sądu w przedmiotowej sprawie, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 p.p.s.a., uchylenie przedmiotowej decyzji jako sprzecznej z art. 39 ust. 2 w związku z art. 51 ust. 9 i art. 50 ust. 2 pkt 1 oraz w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz o zobowiązanie organu do podjęcia czynności wymaganych prawem. 5) w przypadku, o którym mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. – wymierzenie przewidzianej tam grzywny, 6) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca, w nawiązaniu do treści art. 39 ust 2 ustawy o systemie oświaty, podała, że Statut szkoły nie może zostać uznany za obowiązujący, gdyż został uchwalony przez radę pedagogiczną, a nie radę szkoły z naruszeniem art. 50 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 9 ww. ustawy. Zwróciła również uwagę, że w szkole nigdy nie powołano samorządu uczniowskiego zgodnie z bezwzględnie obowiązującą procedurą. Wobec powyższego skarżąca podkreśliła, że w sprawie brak jest wymaganej, zgodnej z prawem, opinii samorządu. W dalszej kolejności skarżąca wskazała, że nie otrzymywała informacji na temat podejmowanych zmian Statut szkoły, a w skarżonej decyzji nie wskazano ani daty uchwalenia Statutu, ani organu uchwalającego. Podkreśliła również, że przed skreśleniem z listy uczniów, nie wykorzystano innych kar, tj. upomnienie rodziców na piśmie przez wychowawcę klasy i upomnienie na piśmie przez kierownika szkoły, pomimo takiego wymogu przewidzianego w § 27 ust. 1 Statutu. Skarżąca zarzuciła też, że organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego odmówił wiarygodności jej oświadczeniom, a przyjął za udowodnione wszystkie oświadczenia kierownika. Ponownie wyjaśniła także, że władze szkolne były powiadamiane o powodach nieobecności uczniów i proszone o podjęcie działań w celu zapewnienia uczniom odpowiednich warunków do nauki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty skarżącej za nieuprawnione. W piśmie z 14 maja 2012 r. skarżąca, podtrzymując zarzuty i wnioski skargi, podała, że organ w dalszym ciągu nie udostępnił jej dostępu do dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Sąd jest władny wzruszyć zaskarżoną decyzję tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa. Art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) określa w jakich sytuacjach decyzje podlegają uchyleniu. Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie zaznaczenia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu były jedynie wydawane w niej decyzje dotyczące skreślenia T. i O. S. z listy uczniów Szkolnego Punktu [...] , gdyż tylko taki zakres sądowej kontroli administracji publicznej wynika z art. 3 ust. 2 p.p.s.a. Szkolny Punkt [...] działa w ramach systemu szkolnictwa polskiego. Zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie oświaty organizację kształcenia dzieci obywateli polskich czasowo przebywających za granicą określa w drodze zarządzenia minister właściwy do spraw oświaty i wychowania. Kwestie te reguluje rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 31 sierpnia 2010 r. w sprawie organizacji kształcenia dzieci obywateli polskich czasowo przebywających za granicą (Dz. U. Nr 170, poz. 1143 ze zm.). Wskazany powyżej Szkolny Punkt [...] został utworzony decyzją Ministra Edukacji Narodowej z [...] czerwca 1993 r. Jest placówką polskiego systemu edukacji, wchodzącego aktualnie w skład Ośrodka [...] . Obowiązują w niej zatem przepisy ustawy o systemie oświaty z wyłączeniami przewidzianymi ww. rozporządzeniem. Dyrektor Ośrodka sprawuje nadzór pedagogiczny w stosunku m.in. do kierowników punktów, a także nadzór nad działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych (§15 ust 1 i 2 ww. rozporządzenia). Jak przesądził WSA w Warszawie w wyroku z 21 marca 2011 r. II SA/Wa 60/11 (publ. http://cbas.nsa.gov.pl) Dyrektor Ośrodka jest organem odwoławczym od decyzji kierownika szkoły w sprawie skreślenia ucznia z listy uczniów (Zespół szkół dla dzieci Obywateli Polskich Czasowo Przebywających za Granicą z [...] stycznia 2011 r. na mocy zarządzenia nr 35 Ministra Edukacji Narodowej z 24 listopada 2010 r. w sprawie włączenia Polonijnego Centrum Nauczycielskiego w [...] zmienił nazwę na Ośrodek Rozwoju Polskiej Edukacji za Granicą). Szkolny Punkt [...] działa na postawie statutu przygotowanego przez radę pedagogiczną i uchwalonego przez radę szkoły, a w razie jej niepowołania – przez radę pedagogiczną (§ 6 ust. 3 rozporządzenia). Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy o systemie oświaty dyrektor szkoły lub placówki może, w drodze decyzji, skreślić ucznia w przypadkach określonych w statucie szkoły lub placówki. Skreślenie następuje na podstawie uchwały rady pedagogicznej, po zasięgnięciu opinii samorządu uczniowskiego. Użycie w powyższym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie takie ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. Stąd też decyzja podejmowana na podstawie tego przepisu powinna uwzględniać zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony (art. 7 k.p.a.). Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być jednak dowolny. Musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w sprawach należących do sfery uznania administracyjnego, sądowa kontrola uznaniowych decyzji administracyjnych musi być ukierunkowana przede wszystkim na badanie, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji spełniona została zawarta w art. 7 k.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu strony, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. Należy przy tym mieć na względzie, że powyższy przepis eksponuje potrzebę załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony, aż do granic kolizji z interesem społecznym. Skreślenie ucznia musi być poprzedzone podjęciem stosownej uchwały przez radę pedagogiczną i wyrażeniem opinii przez samorząd uczniowski. Są to elementy niezbędne do uznania, że decyzja o skreśleniu ucznia została podjęta prawidłowo, tzn. z zachowaniem określonej przepisami prawa procedury. Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzje ją poprzedzające zostały podjęte z naruszeniem wskazanych wcześniej wymagań. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że ani w decyzjach organu I instancji, ani też w decyzji odwoławczej w żadnym zakresie nie został rozważony słuszny interes strony zgodnie z wymogami art. 7 k.p.a. Próbę sanowania braków decyzji w tej mierze podjął organ w odpowiedzi na skargę. Zgodnie jednak z utrwalonym już orzecznictwem odpowiedź na skargę, nie mogąc uzupełniać zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w niej rozwiązań i ocen, które zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. powinno zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne i nie stanowiąc dokumentu, który podlega kontroli Sądu, nie wpływa na treść rozstrzygnięcia. Brak rozważenia interesu uczniów nabiera szczególnego znaczenia, gdy zważy się, że § 27 Statutu Szkolnego Punktu [...] , za niewypełnienie obowiązków ucznia wynikających ze Statutu i wewnętrznego regulaminu Szkoły, przewiduje katalog zróżnicowanych kar, aż po karę skreślenia z listy uczniów, jeżeli wskazane wcześniej kary nie odniosły pożądanego skutku. W rozpoznawanej sprawie za niewypełnienie obowiązków przez uczniów uznano nieusprawiedliwioną ich nieobecność w szkole, przy czym T. S. był nieobecny w roku szkolnym 2010/2011 34 razy, a O. S. 31 razy. Zgodnie bowiem z § 26 ust. 1 Statutu uczeń ma m.in. obowiązek systematycznie uczęszczać na zajęcia lekcyjne przewidziane rozkładem zajęć dla danego oddziału. Z przedłożonych sądowi akt administracyjnych nie wynika, aby przed podjęciem decyzji o skreśleniu uczniów z listy uczniów byli oni dyscyplinowani przez uprawniony organ poprzez wykorzystanie innych kar przewidzianych Statutem. Również z zaskarżonej decyzji, jak i decyzji utrzymanych nią w mocy organy obu instancji nie wyjaśniły dlaczego, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, sięgnęły po karę najbardziej surową, bez zachowania procedury określonej Statutem. Skoro – zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy o systemie oświaty – do skreślenia ucznia z listy uczniów może dojść w przypadkach określonych w Statucie, to niewątpliwie regulacje Statutu odnoszące się do tego zagadnienia muszą być przestrzegane. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie został również – dla zachowania procedury skreślenia z listy uczniów, wypełniony warunek zasięgnięcia opinii samorządu uczniowskiego. Zgodnie z art. 55 ust. 1 i 3 ustawy o systemie oświaty w szkole i placówce działa samorząd uczniowski. Zasady wybierania i działania organów samorządu określa regulamin uchwalony przez ogół uczniów w głosowaniu równym, tajnym i powszechnym. Organy samorządu są jedynymi reprezentantami ogółu uczniów. Powyższa regulacja oznacza, że aby opinia samorządu uczniowskiego mogła być uznana za skutecznie wyrażoną w procesie skreślania ucznia z listy uczniów, samorząd musi ją wyrazić w zgodzie z zapisami regulaminu, który został uchwalony przy zachowaniu powyższych zasad. W ramach rozpoznawanej sprawy uznać należy, że nie doszło do uchwalenia regulaminu w sposób przewidziany przez ustawę. W aktach administracyjnych znajduje się protokół zebrania samorządu uczniowskiego z [...] lutego 2011 r., z którego jednoznacznie wynika, że w głosowaniu nad regulaminem uchwalonym w tym dniu brał udział jedynie zarząd samorządu oraz opiekun. Regulamin został wskazany jako załącznik do tego protokołu. Powyższa procedura uchwalania regulaminu z pewnością nie może być uznana za wypełniającą wymagania ustawy. Skoro zatem nie został w sposób prawidłowy uchwalony regulamin, to brak było podstaw do działania samorządu uczniowskiego, a tym samym do wyrażania przez ten samorząd opinii. W konsekwencji oznacza to, że opinia uwzględniana przez Kierownika Szkolnego Punktu [...] , przy podejmowaniu decyzji o skreśleniu z listy uczniów T. S. i O. S. nie mogła wywołać zamierzonego skutku prawnego. Marginalnie zasadne jest wskazanie, że nie wiadomo (wobec nieczytelności podpisów) przez kogo ta opinia została wyrażona. Skutkiem tego nie można uznać, że zaskarżona decyzja i decyzja z [...] września 2011 r. zostały podjęte z zachowaniem wymagań określonych art. 39 ust 2 ustawy o systemie oświaty. Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skarżącej związanych z uchwaleniem Statutu szkoły. Zgodnie z art. 50 ust 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty rada szkoły uchwala statut szkoły. W szkołach, w których rada nie została powołana (gdyż nie jest to organ obligatoryjny), zadania rady wykonuje rada pedagogiczna (art. 52 ust. 2 ww. ustawy). W szkolnym Punkcie [...] rada szkoły nie została powołana, a zatem uchwalenie Statutu przez Radę Pedagogiczną, co nastąpiło uchwałą nr [...] z [...] lutego 2011 r., pozostaje w zgodzie z powyższymi przepisami, a także z § 6 ust. 3 ww. rozporządzenia. Wobec podanych powyżej przyczyn uchylenia wydanych w sprawie decyzji Sąd nie uznał za konieczne odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi, zwłaszcza tych, które odnoszą się do funkcjonowania szkoły w zakresie wykraczającym poza przedmiot niniejszego postępowania. Rozpoznając ponownie sprawę organy obu instancji powinny zapewnić skarżącej możliwość czynnego udziału w postępowaniu, w tym wgląd do dokumentacji zgromadzonej w sprawie, zaś uzasadnienia decyzji winny respektować wymagania zawarte w art. 107 § 3 k.p.a., zwłaszcza w zakresie omówienia dowodów istotnych z punktu widzenia ustalenia okoliczności faktycznych sprawy. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie kwestii wykonalności zostało wydane w oparciu o art. 152 p.p.s.a., a o zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w myśl art. 200 p.p.s.a.