II SA/Wa 483/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.) Sędziowie WSA Anna Mierzejewska Maria Werpachowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2013 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego - oddala skargę - Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. L. od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. dotyczącej umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie uchylenia w trybie art. 154 k.p.a. rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] września 1992 r. o mianowaniu na niższe stanowisko służbowe, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że w związku z przeprowadzoną reorganizacją w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] wynikającą z rozkazu organizacyjnego Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lipca 1992 r. oraz brakiem możliwości mianowania na równorzędne stanowisko służbowe w nowych strukturach jednostki organizacyjnej Policji, Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] września 1992 r., na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179, z późn. zm.), mianował K. L. na niższe stanowisko służbowe policjanta Grupy Stanowisk Tymczasowych z jednoczesnym zachowaniem wymienionemu stawki uposażenia pobieranego przez niego na poprzednim stanowisku. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało stronie doręczone w dniu 14 września 1992 r. wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2003 r. K. L. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o uchylenie w trybie art. 154 k.p.a. rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] września 1992 r. Uzasadniając powyższe, wskazał, iż na danym rozstrzygnięciu brak jest podpisu osoby uprawnionej do wydania decyzji, brak jest również podpisu – imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego – osoby dokonującej uwierzytelnienia danego dokumentu oraz niedokonanie przez organ doręczenia stronie danej decyzji administracyjnej. Podniósł także, że jego oświadczenie o wyrażeniu zgody na mianowanie na niższe stanowisko służbowe było dokonane pod wpływem groźby i w czasie kiedy przebywał na zwolnieniu lekarskim. Jednocześnie wskazał, że organ – Komendant Wojewódzki Policji w [...] – błędnie przyjął za podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia przepis art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Komendant Wojewódzki Policji w [...] po przeprowadzeniu stosownego postępowania w sprawie, decyzją z dnia [...] maja 2006 r., odmówił uchylenia rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] . W wyniku wniesionego przez stronę odwołania sprawę ponownie zbadał Komendant Główny Policji, który decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. utrzymał zaskarżoną przez K. L. decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, iż przepis art. 154 k.p.a. w sprawie nie może mieć zastosowania, bowiem K. L. rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nabył prawo "(...) do mianowania na niższe stanowisko służbowe na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji i (...) zachowania stawki do uposażenia na poprzednio zajmowanym stanowisku, na podstawie art. 103 ust. 1 tejże ustawy (...)". Organ wskazał dalej, że w dniu [...] czerwca 2012 r. do Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] wpłynął wniosek K. L. z dnia [...] maja 2012 r. o uchylenie w trybie art. 154 k.p.a. rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] września 1992 r. Uzasadniając wniosek, wskazał, że w jego sprawie zostały wydane dwa rozkazy personalne o tym samym numerze, brak jest pod skarżoną przez niego decyzją podpisu osoby upoważnionej do jej wydania, brak jest podpisu policjanta na rozkazie personalnym nr [...] i brak doręczenia oryginału tego rozkazu. Zdaniem strony w sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 154 k.p.a. W związku ze wskazanym stanem faktycznym i prawnym Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. umorzył postępowanie w przedmiocie uchylenia na podstawie art. 154 k.p.a. rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] września 1992 r. Komendant Główny Policji stwierdził, że stosownie do art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Brak którejkolwiek z tych przesłanek powoduje, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej nie może nastąpić w trybie art. 154 k.p.a. Wniosek zgłoszony w trybie art. 154 k.p.a. uruchamia nowe postępowanie administracyjne, które może zostać zakończone w pierwszej instancji przez wydanie decyzji o odmowie uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej. Decyzja odmowna jest więc decyzją wydaną w pierwszej instancji i od tej decyzji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) przysługuje stronie odwołanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2723/01, LEX nr 83821). Organ podniósł, iż K. L. zwracał się już do organu administracji publicznej z wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2003 r. o uchylenie w trybie art. 154 k.p.a. rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] września 1992 r., powołując się na niedoręczenie mu wskazanego rozstrzygnięcia. W tej sprawie zostały także wydane przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (decyzja z dnia [...] maja 2006 r. o odmowie uchylenia przedmiotowego rozkazu personalnego) oraz Komendanta Głównego Policji (decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] ) decyzje administracyjne przesądzające o tym, iż w sprawie rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] września 1992 r. nie może znaleźć zastosowania przepis art. 154 k.p.a. Ponadto wnioskiem z dnia [...] grudnia 2010 r. K. L. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o uchylenie w trybie art. 154 k.p.a. rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] września 1992 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. l.dz. [...] umorzył postępowanie w przedmiocie uchylenia wskazanego rozstrzygnięcia na podstawie art. 154 k.p.a. Na skutek odwołania złożonego przez stronę Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując skargę K. L. na decyzję Komendanta Głównego Policji, wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2040/11, wskazaną skargę oddalił. Organ zauważył, iż postępowanie administracyjne wszczęte na skutek wniosku skarżącego z dnia 1 sierpnia 2003 r. zostało zakończone rozstrzygającą co do istoty sprawy decyzją administracyjną pod względem przedmiotowym oraz podmiotowym tożsamą z niniejszą sprawą. Porównanie także treści wniosków skarżącego z dnia 1 sierpnia 2003 r. oraz z dnia 31 maja 2012 r. jednoznacznie wskazuje, iż powody ubiegania się przez wymienionego o uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] września 1992 r. nie uległy zmianie. Okoliczności więc, przywołane jako uzasadnienie kolejnego wniosku K. L. były już przedmiotem analizy we wcześniejszym postępowaniu administracyjnym i świadczą o tożsamości obu tych spraw. Tożsamość osoby, podstawy prawnej i okoliczności przedstawionych przez skarżącego są tu – zdaniem organu drugiej instancji – bezsporne. Powyższe oznacza natomiast, że dopóki decyzje Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2006 r. oraz Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonują w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 932/09, LEX nr 562855). Zgodnie z art. 105 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, ale może ona powstać także w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/GI 1038/08, LEX nr 489456). Z bezprzedmiotowością postępowania mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ administracji publicznej stwierdzi brak podstaw prawnych (nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej) i faktycznych (brak jest okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej) do merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 7049/06). W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. L. zarzucił jej, że nie posiada ona właściwego oznaczenia urzędu, jak przewiduje to art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16c ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz pieczęciach państwowych (Dz. U. z 2005 r. Nr 235, poz. 2000) oraz, że niektóre fakty w niej podane nie odpowiadają stanowi faktycznemu, a nadto naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 k.p.a. W uzasadnieniu podał w szczególności, że wnioskował o rozpoznanie zaniżenia wysokości świadczenia emerytalnego, zaś organ "przyjął chronologię zdarzeń z poprzednich lat podając fakt, który nie ma potwierdzenia dot. doręczenia, ponieważ skarżący nie otrzymał i nie był doręczony rozkaz personalny w dniu 14 września 1992 r." Skarżący wskazał też, że organ będąc do tego zobowiązany, nie rozpoznał sprawy merytorycznie. Ponadto zauważył, że art. 154 k.p.a. uruchamia nowe postępowanie administracyjne, jednakże organ nie odniósł się do faktu dotyczącego zaniżenia świadczenia emerytalnego, pomimo iż jest to "nowy temat", który nie był dotychczas podnoszony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podnieść, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), jak trafnie stwierdził organ w zaskarżonej decyzji, stanowi jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, obejmujących przypadki weryfikacji decyzji dotkniętych wadliwościami kwalifikowanymi, niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych. Stanowi zarazem wyjątek od określonej w przepisie art. 16 k.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Trzeba wyraźnie podkreślić, że w żadnym przypadku nie można traktować go jako trybu służącego do rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną niejako w kolejnej (trzeciej) instancji, gdyż przedmiotem postępowania w trybach nadzwyczajnych jest co do zasady nie ponowne rozpatrzenie sprawy, ale byt prawny decyzji dotychczasowej. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, a jego celem jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w tym przepisie. Decyzja wydana na podstawie art. 154 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu, to jest decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, nie zaś kwestii nowych (por. wyrok NSA z 19.01.2011 r., I OSK 411/10, Lex nr 952031). Oznacza to, że wniosek złożony w trybie art. 154 k.p.a. uruchamia nowe postępowanie administracyjne, które może zostać zakończone w pierwszej instancji przez wydanie decyzji o odmowie uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej. Decyzja odmowna jest więc decyzją wydaną w pierwszej instancji, od której w myśl zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a., przysługuje odwołanie do właściwego organu odwoławczego. Podkreślenia wymaga, że skarżący zwracał się już do organu Policji z wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2003 r. o uchylenie w oparciu o przepis art. 154 k.p.a. rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] września 1992 r., powołując się na niedoręczenie mu ww. rozkazu. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] maja 2006 r. odmówił uchylenia przedmiotowego rozkazu, zaś Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r., po rozpatrzeniu odwołania K. L., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Kolejnym wnioskiem z dnia [...] grudnia 2010 r. skarżący ponownie wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o uchylenie na zasadzie art. 154 k.p.a., rozkazu Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] września 1992 r., zaś Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., umorzył postępowanie w tym przedmiocie. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy przez Komendanta Głównego Policji decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2040/11, oddalił skargę K. L. na decyzję Komendanta Głównego Policji. Analiza treści wniosków skarżącego zarówno z [...] sierpnia 2003 r., jak i z [...] maja 2012 r. niewątpliwie przemawia za uznaniem, że powody występowania przez skarżącego o uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z [...] września 1992 r. są analogiczne. Oznacza to, że powoływane przez K. L. okoliczności uzasadniające wniosek, były przedmiotem badania w toku wcześniejszego postępowania administracyjnego w trybie art. 154 k.p.a. i świadczą o tożsamości spraw wszczętych ww. wnioskami. Tożsamość osoby, organu, podstawy prawnej oraz okoliczności powołanych przez skarżącego wskazują zatem jednoznacznie na tożsamość spraw wszczętych wnioskami z [...] sierpnia 2003 r. i [...] maja 2012 r. W orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest bowiem pogląd, że tożsamość spraw administracyjnych ma miejsce wtedy, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Dopuszczalna jest nawet tożsamość spraw także wtedy, gdy zmieni się akt stanowiący podstawę prawną decyzji, lecz zachowana zostanie ciągłość regulacji prawnej praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 16.12.2009 r., II OSK 1613/09). Sąd podziela stanowisko organu, że w postępowaniu administracyjnym niedopuszczalne jest ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeśli wcześniej sprawa tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym oraz dotycząca tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym, została rozstrzygnięta decyzją ostateczną, która nie została następnie uchylona bądź zmieniona w sposób prawem przewidziany. Przemawia za tym treść art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (res iudicata). W takiej sytuacji konieczne jest umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość, o jakiej mowa w art. 105 k.p.a. W świetle orzecznictwa z bezprzedmiotowością postępowania mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ administracji publicznej stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego załatwienia sprawy. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 16c ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz pieczęciach państwowych (j.t. Dz. U. z 2005 r. Nr 235, poz. 2000) należy stwierdzić, że nie jest on trafny. Przepis art. 107 § 1 k.p.a. wśród elementów, które powinna zawierać decyzja administracyjna, wymienia oznaczenie organu administracji publicznej, jednakże bez wymogu posłużenia się pieczęcią urzędową w rozumieniu art. 16c ust. 1 powołanej ustawy. Właściwe oznaczenie organu zaskarżona decyzja zaś posiada. Mając powyższe na względne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.