II SA/Wa 485/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 października 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Głównego Geodety Kraju na rzecz skarżącego M. K. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda L. decyzją z dnia [...] października 2023 r. nr [...] , na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku M. K. z dnia [...] września 2023 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej w następującym zakresie: 1) udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy wszczęto postępowanie dyscyplinarne w stosunku do wykonawcy, geodety uprawnionego, wymienionego z imienia i nazwiska we wniosku, 2) udzielenia odpowiedzi na pytanie, jaki jest efekt tego postępowania dyscyplinarnego, 3) udzielenia odpowiedzi na pytanie: jeżeli takiego postępowania nie wszczęto, to dlaczego nie zostało ono w tym przypadku wszczęte. Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 i 803), po rozpoznaniu odwołania M. K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję decyzji Wojewody L. z dnia [...] października 2023 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu organ podniósł, że M. K. domaga się udzielenia informacji publicznej dotyczącej osoby wykonującej samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii, która może ponosić odpowiedzialność dyscyplinarną na podstawie art. 46 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2023 r. poz. 1752 z późn. zm.). Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie prawo wnioskodawcy do informacji publicznej ulega ograniczeniu, ponieważ wnioskowane informacje o osobie wykonującej samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii nie podlegają udostępnieniu ze względu na ochronę prywatności tej osoby. Zdaniem organu, osoba wykonująca samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne lub mającą związek z pełnieniem tych funkcji. Argumentując, organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 595/22, w którym Sąd ten wskazał, że użytego w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną należy poszukiwać na gruncie obowiązującego systemu prawa, wśród osób formalnie znajdujących się w aparacie administracyjnym państwa. Przepis art. 5 ust. 2 ustawy wyklucza uznanie za osoby pełniące funkcje publiczne (...), osób pozostających poza strukturami aparatu państwa. Są to - w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej - osoby prywatne. Główny Geodeta Kraju stwierdził, że Wojewoda L. słusznie zatem odmówił M. K. dostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie ze względu na prywatność M. D.. Pismem z dnia 18 marca 2024 r. M. K. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] , utrzymującą w mocy decyzję Wojewody L. z dnia [...] października 2023 r. nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 19 ust. 3 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez nadmierne i nieproporcjonalne ograniczenie prawa do informacji, niesłużące realizacji celu ograniczenia, i tym samym naruszenie prawa człowieka do otrzymywania informacji; 2. art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: "u.d.i.p.") poprzez błędne zastosowanie w sytuacji, gdy przedmiotem wniosku nie jest informacja publiczna objęta ograniczeniem z uwagi na prywatność osoby fizycznej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji utrzymanej nią w mocy oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Argumentując podniósł, że informacja o prowadzonych postępowaniach dyscyplinarnych stanowi istotną informację o funkcjonowaniu organów władz publicznych i sposobie wykonywania przez nie zadań. Ponadto, jego zdaniem, osobę na stanowisku geodety w kontekście prowadzonych względem tej osoby postępowań dyscyplinarnych, należy traktować jako osobę pełniącą funkcje publiczne. Tym samym informacje o ewentualnej odpowiedzialności dyscyplinarnej takiej osoby powinny być dostępne, szczególnie uwzględniwszy to, że skuteczność i gotowość organów władz publicznych do egzekwowania odpowiedzialności dyscyplinarnej osób w zawodach zaufania publicznego także jest istotną informacją o sprawach publicznych. W związku z powyższym stwierdził, że zarówno Wojewoda L., jak i Główny Geodeta Kraju nieprawidłowo rozpatrzyli sprawę, naruszając przepisy u.d.i.p. oraz gwarancje praw człowieka wynikające z prawa międzynarodowego, co oznacza, że zaskarżona decyzja jest wadliwa i nie może się ostać. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie, wskazując, że skarga oparta jest na błędnej interpretacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ nie można uznać, że osoba wykonująca samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii, której dotyczył wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej, jest osobą pełniącą funkcje publiczne lub mającą związek z pełnieniem tych funkcji. Zatem ograniczenie prawa do informacji publicznej, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ww. ustawy, ma zastosowanie do udzielania informacji o osobach wykonujących samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii, gdyż nie należą one do aparatu administracyjnego państwa. Z akt sprawy nie wynika również, że wskazana we wniosku o udzielenie informacji publicznej osoba zrezygnowała z przysługującego jej prawa do ochrony prywatności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę w rozpatrywanej sprawie należało uwzględnić. Nie jest sporne pomiędzy stronami postępowania, że Wojewoda L. jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej "u.d.i.p."), jak również że żądana informacja stanowi informację publiczną. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca przybliżył w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Ustawodawca, określając pojęcie informacji publicznej, odwołał się do kategorii sprawy publicznej. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji legalnej pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne". Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniająca osobę pełniącą funkcję publiczną jest więc posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Przy dokonywaniu wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. można również sięgnąć do wykładni systemowej, posiłkując się definicją zawartą w ustawie Kodeks karny. Zgodnie z art. 115 § 19 Kodeksu karnego, osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1887/16). Nauka prawa opowiada się za szerokim rozumieniem tego pojęcia. Zaznacza się w niej, że katalog z art. 115 § 13 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz.U. z 1997 r. Nr 88, poz. 553 ze zm.) ma charakter jedynie podstawowy i niewyczerpujący. Poglądy doktryny wskazują przy tym, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). W orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że zawód uprawnionego geodety stanowi zawód zaufania publicznego (por. I OSK 1533/12 - wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2014 r., I SA/Wa 1486/11 - wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2012 r., I SA/Wa 1903/11 - wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r., II GSK 1924/12 - wyrok NSA z dnia 25 lutego 2014 r., IV SA/Wa 514/12 - wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 lipca 2012 r., II GSK 883/12 - wyrok NSA z 2[...] października 2013 r.). Zdaniem Sądu, geodetę uprawnionego z racji wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii należy kwalifikować, jako osobę pełniącą funkcje publiczne. Przez wykonywanie samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii (art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz.U. z 2024 r. poz. 1151 z późn. zm.) rozumie się: 1) kierowanie pracami geodezyjnymi i kartograficznymi, podlegającymi zgłoszeniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, oraz sprawowanie nad nimi bezpośredniego nadzoru; 2) wykonywanie czynności rzeczoznawcy z zakresu prac geodezyjnych i kartograficznych, podlegających zgłoszeniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; 3) pełnienie funkcji inspektora nadzoru z zakresu geodezji i kartografii; 4) wykonywanie czynności technicznych i administracyjnych związanych z rozgraniczaniem nieruchomości; 5) wykonywanie prac geodezyjnych i kartograficznych niezbędnych do dokonywania wpisów w księgach wieczystych oraz prac, w wyniku których mogłoby nastąpić zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzkiego. Osoby wykonujące samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii są obowiązane wykonywać swoje zadania z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa (art. 42 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Ustawodawca, wprowadzając wymogi dotyczące rękojmi prawidłowego wykonywania przez osobę wykonującą samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii (geodeta uprawniony), stworzył normatywne przesłanki dla zapewnienia odpowiedniej realizacji zadań przypisanych temu zawodowi. Kryteria te wprowadzone są w tym celu, by zagwarantować odpowiedni poziom zawodowy osób wykonujących ten zawód. Ustawa prawo geodezyjne i kartograficzne, przewidując odpowiedzialność dyscyplinarną z tytułu niewłaściwego wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii wskazuje, iż wykonywanie samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii jest działalnością, którą mogą wykonywać jedynie osoby posiadające uprawnienia zawodowe, odpowiednie do wykonywanych funkcji, a co za tym idzie – mające obowiązek wykonywania swojego zadania z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami (por. art. 42 ust. 3). W świetle ww. ustawy, wykonywanie samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii jest więc równoznaczne z działalnością zawodową, a w konsekwencji ten, kto wykonuje samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii, podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej niezależnie od odpowiedzialności odszkodowawczej, karnej czy administracyjnej. Wobec powyższego żądana przez skarżącego informacja - jako wiedza związana z wykonywaniem zawodu zaufania publicznego - stanowi informację publiczną, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i e u.d.i.p. Konsekwencją tej kwalifikacji jest brak możliwości skorzystania przez uprawnionego geodetę z ograniczenia dostępu do informacji publicznych, które go dotyczą, z powołaniem się na prywatność osoby fizycznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.. Jest on bowiem osobą wykonującą zadania publiczne i w zakresie tych zadań ochrona jego prywatności jest ograniczona stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 119 pkt 2 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji (pkt 1 sentencji wyroku). O zwrocie kosztów postępowania rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku, w myśl art. 200 powyższej ustawy.