II SA/Wa 487/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Asesor WSA Sławomir Antoniuk, Protokolant Magda Magdoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [..] w przedmiocie odmowy zmiany rozkazu personalnego w sprawie zwolnienia ze służby w Policji w zakresie wysokości dodatku służbowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] października 2007 r. o numerze [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w N., z dnia [...] kwietnia 2007 r., w sprawie zwolnienia ze służby w Policji [...] M. J. – eksperta sekcji, w części dotyczącej wysokości dodatku służbowego. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że [...] M. J. w dniu 2 kwietnia 2007 r. zwrócił się z prośbą do Komendanta Miejskiego Policji w N. o zwolnienie go ze służby w Policji z dniem 15 maja 2007 r. W związku z powyższym Komendant Miejski Policji w N. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. zwolnił M. J. ze służby w Policji z dniem 15 maja 2007 r. Następnie, w dniu 30 lipca 2007 r. M. J. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z wnioskiem o zmianę w trybie art. 155 kpa rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w N. z dnia [...] kwietnia 2007 r., w sprawie zwolnienia go ze służby w Policji, w części dotyczącej wysokości dodatku służbowego. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, Komendant Wojewódzki Policji [...] nie znalazł podstaw do weryfikacji rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w N., zgodnie z żądaniem strony i decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] odmówił jego zmiany. Organ podał, że M. J. korzystając z przysługujących mu uprawnień złożył w terminie ustawowym odwołanie od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] do Komendanta Głównego Policji. W odwołaniu od tej decyzji M. J. wnosząc o jej zmianę podał, że przy zwalnianiu go ze służby w Policji nie podniesiono mu wysokości dodatku służbowego, w sytuacji gdy uczyniono to w stosunku do innych funkcjonariuszy. M. J. zarzucił organowi, że decyzja wydana w jego sprawie stanowi klasyczną nierówność wobec prawa. Z uwagi na powyższe wniósł o przyznanie dodatku służbowego w wysokości co najmniej 1500 zł lub w maksymalnej wysokości, należnej na ostatnio zajmowanym przez niego stanowisku. Uzasadniając swoją decyzję Komendant Główny Policji powołał na wstępie przesłanki, jakie muszą zaistnieć ażeby można było zastosować art. 155 kpa, a następnie podał, że kwestie przyznawania i podwyższania dodatków służbowych regulują przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732), zgodnie z którym wysokość przyznawanego policjantowi dodatku służbowego jest uzależniona od oceny wyników uzyskiwanych w służbie, ze szczególnym uwzględnieniem charakteru i zakresu wykonywanych zadań oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Dodatek służbowy może być podwyższany na stałe lub czas określony, w związku z powierzeniem policjantowi nowych lub dodatkowych zadań bądź obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym, a także za wzorową służbę. Jego wysokość może ulec podwyższeniu na stałe lub na czas określony, w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych. Organ podał, że z przepisu tego wynika jednoznacznie, że ustalenie wysokości dodatku służbowego pozostawione zostało uznaniu właściwych przełożonych, którzy w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych mogą przyznać dodatek w wysokości mniejszej niż ta, która by satysfakcjonowała policjanta. Organ podniósł, że [...] w stanie spoczynku M. J. w okresie od 14 czerwca 2006 r. do dnia zwolnienia ze służby w Policji przebywał na zwolnieniu lekarskim, tj. nie wykonywał żadnych zadań i czynności służbowych, które uzasadniałyby i umożliwiłyby podwyższenie dodatku służbowego, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie normami prawnymi. Ponadto organ podał, że M. J. składając wniosek nie był już policjantem i tym samym w stosunku do jego osoby nie mogły mieć zastosowania przesłanki do podwyższenia dodatku służbowego. Komendant Główny Policji wskazał ponadto, że rozkaz personalny nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w N. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nie rozstrzygał kwestii wysokości składników wymienionego uposażenia. Powołując się na § 22 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261) wskazał, że rozkaz personalny o zwolnieniu policjanta ze służby powinien w szczególności zawierać grupę zaszeregowania ostatnio zajmowanego stanowiska służbowego oraz przyznane dodatki do uposażenia. Konkludując organ podkreślił, że wskazane elementy decyzji mają jedynie charakter porządkowo-ewidencyjny, informacyjny i nie odnoszą się do uprawnień i obowiązków policjanta, o których rozstrzyga decyzja o zwolnieniu policjanta ze służby. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. J. wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji zarzucił organowi bezczynność oraz błędne pouczenie o sposobie zaskarżenia decyzji organu II instancji. Ponadto wskazał, że w sprawie zaistniała nierówność wobec prawa z powodu przyznania innym policjantom odchodzącym ze służby w Policji wyższych dodatków służbowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powtórzył swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego bezczynności organu Komendant Główny Policji wskazał, że jest on bezzasadny bowiem organ rozpatrzył wniosek skarżącego i wydał decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów, aniżeli podane w skardze. Stosownie bowiem do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W konsekwencji, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze, Sąd zobligowany jest do zbadania, czy w danej sprawie nie doszło do jakichkolwiek naruszeń prawa. Wskazać należy, że stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 powołanej już wyżej ustawy, sąd uwzględniając skargę na decyzję, stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zawarto katalog naruszeń prawa, których ciężar implikuje konieczność stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego dotkniętego wymienionymi wadami. Do tego katalogu ustawodawca zaliczył wydanie decyzji: 1. z naruszeniem przepisów o właściwości, 2. bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3. dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4. skierowanej do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5. niewykonalnej w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6. której wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą, 7. zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zaskarżona przez M. J. decyzja jest w ocenie Sądu dotknięta wadą nieważności. Nie wynika ona jednak z przyczyn wskazanych przez skarżącego, lecz niewłaściwego działania organu pierwszej i drugiej instancji w ramach postępowania nadzwyczajnego w oparciu o art. 155 kpa. Wskazać należy, że zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (teks jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Kwestię zaś przyznawania i podwyższania dodatków służbowych (na co słusznie zwrócił uwagę organ drugiej instancji), regulują przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732), zgodnie z którymi wysokość przyznawanego policjantowi dodatku służbowego jest uzależniona od oceny wyników uzyskiwanych w służbie, ze szczególnym uwzględnieniem charakteru i zakresu wykonywanych zadań oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Dodatek służbowy może być podwyższany na stałe lub czas określony, w związku z powierzeniem policjantowi nowych lub dodatkowych zadań bądź obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym, a także za wzorową służbę. Jego wysokość może ulec podwyższeniu na stałe lub na czas określony, w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że ustalenie wysokości dodatku służbowego pozostawione zostało uznaniu właściwych przełożonych, którzy w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych mogą przyznać dodatek w wysokości mniejszej niż ta, która by satysfakcjonowała policjanta. Z kolei, stosownie do § 22 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261), rozkaz personalny o zwolnieniu policjanta ze służby powinien w szczególności zawierać grupę zaszeregowania, ostatnio zajmowane stanowisko służbowe oraz przyznane dodatki do uposażenia, a także wysokość miesięcznych stawek uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Tak więc podkreślić należy, że istotą rozkazu personalnego wydanego na podstawie art. 41 ust. 3 powołanej ustawy o Policji jest zwolnienie funkcjonariusza ze służby w Policji. Rozkaz ten nie stanowi decyzji, na mocy której przyznaje się policjantowi dodatek służbowy, czy też mianuje na inne stanowisko służbowe. Organ zwalniający zobligowany jest jedynie poinformować o takich okolicznościach, o których mowa w powołanym na wstępie § 22 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów. Niezależnie od uwag dotyczących zasad przyznawania dodatku służbowego oraz ustalania jego wysokości należy stwierdzić, że rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w N. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] o zwolnieniu [...] M. J. ze służby w Policji nie stanowił decyzji administracyjnej, mocą której przyznano skarżącemu dodatek służbowy. W rozkazie o zwolnieniu M. J. ze służby, Komendant Miejski Policji w N. zobligowany był jedynie do podania wysokości dodatku służbowego już przyznanego skarżącemu inną decyzją, czym wypełnił dyspozycję powołanego wyżej § 22 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów. Okoliczności te istnieją obiektywnie, bądź ustalone są na podstawie innych, wcześniejszych aktów prawnych. W konsekwencji, wniosek skarżącego z dnia 30 lipca 2007 r. o zmianę na podstawie art. 155 kpa decyzji o zwolnieniu M. J. ze służby w Policji w części dotyczącej podwyższenia dodatku służbowego nie dotyczył w istocie decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji. Konstytutywną decyzją, przyznającą skarżącemu dodatek służbowy w określonej wysokości, był natomiast rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w N. z dnia [...] kwietnia 2006 r., od którego skarżący się nie odwołał i który stał się ostateczny. Jedynie ten rozkaz stanowi decyzję administracyjną wywołującą określone skutki w sferze zewnętrznej w zakresie wysokości dodatku służbowego, natomiast rozkaz personalny z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], którego zmiany w zakresie dodatku służbowego żądał M. J., był w tym zakresie wydany wyłącznie na użytek wewnętrzny, do celów ewidencyjnych i porządkowych. Skoro zatem rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w N. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] rozstrzygał wyłącznie kwestię zwolnienia skarżącego ze służby, zaś w części dotyczącej wysokości dodatku służbowego nie był decyzją administracyjną i nie rozstrzygał sprawy tego dodatku a jedynie informował o jego wysokości, to organ w sytuacji złożenia wniosku w trybie art. 155 kpa winien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 kpa, uznając, że postępowanie w tej materii jest bezprzedmiotowe. Tymczasem, Komendant Wojewódzki Policji [...] rozpoznając wniosek skarżącego badał istnienie przesłanek z art. 155 kpa uznając tym samym, że decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby rozstrzyga również kwestię wysokości tego dodatku, przez co rażąco naruszył ów przepis. Wprawdzie, Komendant Główny Policji rozpoznając odwołanie skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji, zawarł w swoim rozstrzygnięciu rozważania na temat niedecyzyjnego charakteru informacji o dodatku służbowym w decyzji o zwolnieniu M. J. ze służby w Policji, jednakże na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał decyzję w mocy, pozostawiając tym samym w obrocie prawnym decyzję obarczoną wadą rażącego naruszenia prawa. Naruszył w ten sposób art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W ocenie Sądu naruszenie to ma charakter ciężkiej wady powodującej nieważność zarówno zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], jak również decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...]. Wobec treści wyroku zbędne jest zatem – zdaniem Sądu – odnoszenie się do zarzutów skarżącego zawartych w skardze. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 i 132 powołanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.