II SA/Wa 487/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Teresa Zyglewska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Rektora [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium za wyniki w nauce 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Rektor [...] utrzymał w mocy decyzję Wydziałowej Komisji Stypendialnej Wydziału Zamiejscowego [...] w przedmiocie nieprzyznania stypendium za wyniki w nauce T. K. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 175 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ, powołując się na Regulamin ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów [...] (Zarządzenie nr [...] Rektora [...] z dnia 1 października 2010 r.) wskazał, że przyznawanie stypendium za wyniki w nauce odbywa się wg zasad określonych przez Rektora w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego, ustalonych na początku roku akademickiego poprzedzającego przyznanie stypendium. W przypadku obecnie przyznawanych stypendiów sprawę tę reguluje zarządzenie nr [...] Rektora [...] z dnia 10 grudnia 2010 r., wprowadzające Zasady przyznawania stypendium za wyniki w nauce za rok akademicki 2009/2010. Zgodnie z tym dokumentem, na podstawie wyników uzyskanych w roku akademickim 2009/2010 przez studentów, ustalono progi dla stypendium za wyniki w nauce: 5,23 dla stypendium kategorii I i 5,06 dla stypendium kategorii II. Organ podał, że decyzja Wydziałowej Komisji Stypendialnej jest prawidłowa ponieważ T. K. w roku akademickim 2009/2010 uzyskał średnią ocen 5,02, a to powoduje, że nie jest możliwe przyznanie mu stypendium za wyniki w nauce. Organ odniósł się również do posiadanego przez T. K. tytułu naukowego [...] i podał, że tytuł ten jest przyznawany w oparciu o Regulamin przyznawania tytułu [...] oraz ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania stypendiów twórczych, stypendiów "Nagroda Rektora", stypendiów za działalność organizacyjną i stypendiów w ramach "konkursu świadectw" dla studentów [...] (Zarządzenie nr [...] Rektora [...] ). Podał też, że tytuł ten nie jest związany z przyznaniem stypendium. Organ odniósł się również do niejasnej informacji o procedurze przyznawania stypendium i jej trybie odwoławczym wskazując, że fakt ten nie może mieć wpływu do przyznania stypendium. Powyższa decyzja Rektora [...] stała się przedmiotem skargi T. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie decyzji Rektora [...], jak również Wydziałowej Komisji Stypendialnej Wydziału Zamiejscowego [...] oraz wniósł o przyznanie mu stypendium. W uzasadnieniu skargi T. K. zarzucił organowi, że o fakcie nieotrzymania stypendium dowiedział się przez przypadek, przeglądając informacje podane na stronie [...] , nie widząc swojego nazwiska na liście przyznanych stypendiów za wyniki w nauce, na kilka dni przed terminem składania możliwych odwołań. Skarżący podał też, że z informacji jakie uzyskał wynika, że odwołania rozpatrywane są przez Odwoławczą Komisję Stypendialną nie zaś przez Prodziekana ds. studenckich. T. K. podał również, że brak stypendium naukowego powoduje u niego kłopoty z terminową spłatą czesnego za studia. Zarzucił również, że jego wątpliwości budzi pierwszy punkt załącznika do zarządzenia Rektora [...] nr [...] , zgodnie z którym stypendium za dany rok studiów otrzymać mogą studenci, którzy zaliczyli ten rok w czasie jednego roku akademickiego i otrzymali wpis na kolejny rok studiów. Skarżący uznał bowiem, że jest to zapis korzystny jedynie dla władz uczelni nie zaś dla studentów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ powołał argumenty zawarte w swojej decyzji oraz wskazał, że skarżący myli tytuł [...] z możliwością przyznania mu stypendium za wyniki w nauce. Wskazał również jak wygląda tryb odwoławczy od decyzji organu I instancji. Następnie organ, wezwany przez Sąd, do nadesłania oryginału lub uwierzytelnionego odpisu decyzji Wydziałowej Komisji Stypendialnej Wydziału Zamiejscowego [...] w przedmiocie nieprzyznania T. K. stypendium za wyniki w nauce wyjaśnił, że de facto taka decyzja nie istnieje, bowiem nie wydawano decyzji odmownych, szczególnie wobec braku podań ze strony studentów i stosowania procedury ich przyznawania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Zakres kontroli administracji publicznej, zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 p.p.s.a. obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty, a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, w ramach kontroli legalności zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bierze tym samym z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego była decyzja organu odwoławczego o odmowie przyznania studentowi T. K. stypendium za wyniki w nauce w roku akademickim 2009/2010. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności tej decyzji, w zakreślonych powołanymi przepisami granicach, wykazała, iż wydana została z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Kwestie dotyczące przyznania studentowi stypendium za wyniki w nauce reguluje ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 173 ustawy, student może ubiegać się o pomoc materialną ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa m.in. w formie stypendium za wyniki w nauce. W uczelni posiadającej podstawowe jednostki organizacyjne (tj. wydział lub inną jednostkę organizacyjną uczelni) świadczenia, o których mowa w art. 173 ustawy, są przyznawane na wniosek studenta przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej, przy czym stypendium za wyniki w nauce może być także przyznane bez konieczności składania wniosku przez studenta. Na wniosek właściwego organu samorządu studenckiego kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej lub rektor uprawnienia te przekazuje odpowiednio komisji stypendialnej lub odwoławczej komisji stypendialnej (art. 175 ustawy). Stosownie do przepisu art. 186 ust. 1 ustawy rektor w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego ustala szczegółowy regulamin ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, o których mowa w art. 173 ustawy, w tym szczegółowe kryteria i tryb udzielania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, wzór wniosku o przyznanie stypendium socjalnego oraz sposób udokumentowania sytuacji materialnej studenta. Zarządzeniem nr [...] Rektora [...] z dnia 1 października 2010 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Szkoły [...] z dniem 1 października 2010 r. wprowadzono "Regulamin ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Szkoły [...] ". Podkreślić trzeba, iż na mocy art. 207 ustawy, postępowanie w tym przedmiocie winno być prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej kpa. Rozstrzygnięcie organu uczelni o przyznaniu stypendium stanowi bowiem decyzję w indywidualnej sprawie studenta. Art. 207 ust. 1 ustawy stanowi z kolei, iż do decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z ust. 4 art. 207 ustawy przepis ust. 1 stosuje się także do decyzji podjętych przez komisję stypendialną i odwoławczą komisję stypendialną, o których mowa w art. 175 ust. 3 i art. 176 ust. 3. Wskazanie przez ustawodawcę na "odpowiednie" stosowanie przepisów kpa, przesądza o szczególnym charakterze postępowania przed organami szkoły wyższej i dopuszczalności odstępstw od uregulowanych w kpa zasad. Niemniej jednak uznać należy, iż te ewentualne odstępstwa dotyczą jedynie kwestii związanych z realizacją trybu i zasad postępowania wynikających z przepisów ustawy o szkolnictwie wyższym, regulujących postępowanie w sprawach o przyznanie stypendium, a organy nie mogą w sposób dowolny stosować ogólnych przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Odpowiednie stosowanie przepisów kpa oznacza bowiem konieczność zachowania przez organ minimum procedury administracyjnej, niezbędnej do załatwienia spraw i zagwarantowania ustawowych uprawnień strony. Dlatego też, postępowanie w sprawie przyznania stypendium winno zachować ogólne podstawowe cechy postępowania administracyjnego i respektować podstawowe jego założenia. Podkreślić należy, że zgodnie z zawartą w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu, merytorycznemu rozstrzygnięciu. Zasadniczym celem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygniętej przez organ I instancji. Zgodnie zaś z art. 104 kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej. Minimalne wymagania formy decyzji administracyjnej zostały określone w art. 107 § 1 kpa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, decyzjami administracyjnymi są również pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji, pomimo nieposiadania pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 kpa, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata decyzji, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, OSPiKA 1982, Nr 9-10, poz. 169). Zgodnie z § 8 ust. 1 regulaminu na wniosek samorządu studenckiego dziekan powołuje Wydziałową Komisję Stypendialną, zgodnie zaś z § 9 tego regulaminu również na wniosek samorządu studenckiego Rektor powołuje Odwoławczą Komisję Stypendialną, będącą komisją stypendialną w rozumieniu art. 175 ust. 3 ustawy. Zgodnie zaś z § 8 ust. 5 tego regulaminu od decyzji podjętych przez Wydziałową Komisję Stypendialną przysługuje odwołanie do Odwoławczej Komisji Stypendialnej. W przypadku niepowołania Odwoławczej Komisji Stypendialnej, odwołania od decyzji organów określonych w § 8 ust. 1 podejmuje Rektor. Organem zatem odwoławczym od decyzji Wydziałowej Komisji Stypendialnej jest Odwoławcza Komisja Stypendialna, która jest odwoławczą komisją stypendialną w rozumieniu art. 175 ust. 3 ustawy. Powyższe uregulowania wskazują, że zaskarżona decyzja Rektora z dnia [...] grudnia 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem rozpoznane zostało odwołanie od nieistniejącej decyzji organu I instancji. W aktach administracyjnych brak jest bowiem jakiejkolwiek decyzji Wydziałowej Komisji Stypendialnej rozstrzygającej w sprawie stypendium za wyniki w nauce w roku akademickim 2009/2010, należnego studentowi T. K. Za taką decyzję z pewnością nie można, w świetle wyżej cytowanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, uznać nieumieszczenia nazwiska T. K. na liście studentów, którym przyznano stypendium za wyniki w nauce, która została zamieszczona na stronach internetowych tzw. [...] . Podkreślić ponadto należy, że pełnomocnik organu, w piśmie procesowym z dnia 23 marca 2011 r., odpowiadając na pytanie Sądu odnośnie wskazania decyzji wydanej w sprawie przez Wydziałową Komisję Stypendialną przyznał, że decyzja taka nie została wydana, bowiem nie wydawano decyzji odmownych. W rezultacie decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., organ odwoławczy "utrzymał w mocy" nieistniejącą faktycznie decyzję Wydziałowej Komisji Stypendialnej Wydziału Zamiejscowego [...] w przedmiocie nieprzyznania stypendium za wyniki w nauce. Jak już wyżej wskazano, art. 15 kpa stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Wydanie zatem decyzji z pogwałceniem obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1989 r., sygn. akt II SA 1198/88, Lex nr 10060). Oznacza to, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 15 kpa. Zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji czyni zbędną merytoryczną ocenę zarzutów zawartych we wniesionej skardze. W następstwie niniejszego wyroku sprawa będzie rozpoznana ponownie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a ocena Sądu mogłaby z góry przesądzać treść rozstrzygnięcia (por. art. 153 p.p.s.a.), co prowadziłoby do zmiany funkcji pełnionych przez administrację i sądownictwo administracyjne. W takiej sytuacji orzeczenie sądu zastępowałoby decyzję organu administracji (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 4 LexisNexis, 2010, str. 340). Na podstawie art. 152 p.p.s.a. wstrzymano wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku.