II SA/Wa 488/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2008 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zachowania dodatku specjalnego, ustalenia stawki dodatku specjalnego, wypłaty niedopłaty uposażenia wraz z ustawowymi odsetkami i umorzenia postępowania pierwszej instancji 1) oddala skargę w zakresie uchylenia decyzji w sprawie zachowania dodatku specjalnego, ustalenia stawki dodatku specjalnego, wypłaty niedopłaty uposażenia i umorzenia postępowania pierwszej instancji; 2) w pozostałej części odrzuca skargę. W związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2007 r. o sygn. akt II SAB/Wa 74/07, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu odwołania W. P. z dnia 19 września 2000 r. od decyzji Dowódcy [...] z dnia [...] września 2000 r. nr [...], wydał w dniu [...] lutego 2008 r. decyzję nr [...], mocą której uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że odwołanie skarżącego z dnia 19 września 2000 r. nie zostało przekazane organowi odwoławczemu, a jego treść jest znana organowi jedynie z kopii przedstawionej przez W. P. wraz z wnioskiem, kierowanym pierwotnie do Ministra Obrony Narodowej. Decyzja nr [...], kwestionowana przez stronę, nie jest ostateczna i jako taka nie wywołała skutku prawnego. Wstrzymanie jej wykonania, spowodowane wniesieniem odwołania, skutkuje tym, że mogłaby być ona wykonana dopiero po rozpatrzeniu odwołania strony i wejściu do obrotu prawnego decyzji ostatecznej. Jednakże z uwagi na fakt, że sprawa, której dotyczy decyzja nr [...], została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, utrzymaną w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny, którego wyrok z dnia 29 października 2001 r. o sygn. akt II SA 622/01 jest prawomocny, organ zobligowany jest do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w tej sprawie. Odmienne rozstrzygnięcie bowiem skutkowałoby nieważnością wydanej decyzji jako naruszającej art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Na powyższą decyzję W. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 2 kpa, polegające na uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, w tym także odnośnie żądania uzupełnienia decyzji nr [...] w trybie art. 111 § 1 kpa; - art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 133 kpa, poprzez pominięcie istotnych dowodów w sprawie, wadliwe wyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej decyzji. Rozwijając w motywach skargi podniesione zarzuty, skarżący podkreślił, że uchylona decyzja nr [...] nie orzekała o całości żądań strony, w szczególności nie zawierała rozstrzygnięć w sprawach dodatku specjalnego i należności przysługujących z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Zdaniem skarżącego, w decyzji tej organ nie wyjaśnił zagadnienia odsetek ustawowych za nieterminową wypłatę w przedmiocie uposażenia przysługującego żołnierzowi zawodowemu przez okres 12 miesięcy po zwolnieniu ze służby. Ponadto w toku postępowania odwoławczego Szef Biura Ochrony Rządu wydał decyzję o należnym dodatku na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, która jako decyzja ostateczna jest wiążąca dla organu odwoławczego, wydającego decyzję główną na podstawie decyzji incydentalnych. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 5 sierpnia 2008 r. skarżący złożył uzupełnienie skargi, w którym sformułował zarzut, że brak oryginału odwołania w aktach sprawy i wydanie decyzji na podstawie jego nieuwierzytelnionej kopii stanowi rażące naruszenie prawa, które skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji. Ponadto, rozwijając argumentację przedstawioną w skardze, skarżący stwierdził, że pismo z dnia 19 września 2000 r. organ powinien potraktować jako wniosek o wydanie decyzji uzupełniającej, nie zaś jako odwołanie od decyzji nr [...]. Nie zawierało bowiem zarzutów przeciwko rozstrzygnięciom decyzji, które wskazywałyby na niezadowolenie strony z pozytywnych dla niej rozstrzygnięć, a jedynie wniosek o jej uzupełnienie o wskazane elementy. Zdaniem skarżącego, decyzja nr [...] nie jest decyzją częściową, lecz całościową z uwagi na fakt, że rozstrzyga trzy odrębne sprawy indywidualne co do istoty w całości, dlatego też stronie przysługuje prawo do złożenia wniosku o wydanie decyzji uzupełniającej, a nie prawo do żądania jej uzupełnienia. Niezależnie od kwalifikacji wniosku z dnia 19 września 2000 r. (o wydanie decyzji uzupełniającej, czy też o uzupełnienie decyzji), skoro znalazł się on w piśmie nazwanym "odwołanie", to wywołuje on skutek w postaci niedopuszczalności wszczęcia postępowania odwoławczego. W tej sytuacji postępowanie odwoławcze podlegało umorzeniu (art. 138 § 1 pkt 3 kpa), co powinno skutkować wydaniem postanowienia w trybie art. 65 § 1 kpa. Zatem wydanie decyzji odwoławczej o uchyleniu w całości decyzji nr [...] i umorzeniu postępowania pierwszej instancji stanowi rażące naruszenia prawa. Wobec powyższego, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 października 2007 r. o sygn. akt II SAB/Wa 74/07 zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia odwołania W. P. z dnia 19 września 2000 r., wniesionego od decyzji Dowódcy [...] z dnia [...] września 2000 r. nr [...] w przedmiocie zachowania dodatku specjalnego, ustalenia stawki dodatku specjalnego, wypłaty niedopłaty uposażenia wraz z ustawowymi odsetkami. Powyższe orzeczenie zapadło w wyniku uwzględnienia skargi W. P. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i było konsekwencją wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2007 r. o sygn. akt II SA/Wa 2263/06, oddalającego skargę W. P. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] października 2006 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie tegoż organu z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie przekazania Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, celem rozpatrzenia – zgodnie z właściwością – wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2006 r. o rozpatrzenie jego odwołania z dnia 19 września 2000 r. od decyzji Dowódcy [...] z dnia [...] września 2000 r. nr [...]. Pierwszy z wyroków stał się prawomocny w dniu 20 grudnia 2007 r., zaś drugi uprawomocnił się w dniu 13 kwietnia 2007 r. Stosownie do treści art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Rozpoznający niniejszą sprawę Sąd jest zatem związany treścią wskazanych wyroków. Wiążący dla Sądu (jak również orzekającego w sprawie organu) jest także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2001 r. o sygn. akt II SA 622/01, oddalający skargę W. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...] w przedmiocie dodatku specjalnego, niedopłaty uposażenia, wyrównania odprawy, nagrody rocznej, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Decyzja objęta kontrolą Naczelnego Sądu Administracyjnego utrzymała w mocy decyzję Dowódcy [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...], orzekającą w sprawie zachowania dodatku specjalnego, ustalenia stawki dodatku specjalnego oraz wypłaty niedopłaty uposażenia wraz z ustawowymi odsetkami. Zestawiając dla porównania treść tej ostatniej decyzji z treścią decyzji Dowódcy [...] z dnia [...] września 2000 r. nr [...], należy dojść do wniosku, że przedmiot decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] w zakresie trzech pierwszych jej punktów jest tożsamy z zakresem rozstrzygnięcia, zawartego w decyzji z dnia [...] września 2000 r. nr [...]. Wobec prawomocności wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo ocenił zaistniałą sytuację, i rozpoznając odwołanie skarżącego z dnia 19 września 2000 r., do czego został zobowiązany mocą przywołanych wyroków, właściwie zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), w pełni zasadnie uchylając decyzję z dnia [...] września 2000 r. nr [...] i umarzając postępowanie pierwszej instancji. Sąd zwraca jedynie uwagę, że odwołanie z dnia 19 września 2000 r. – wbrew twierdzeniom skarżącego – zawiera w sobie zarówno elementy niezadowolenia z wydanej decyzji, nazwane jest zresztą "odwołanie", jak i wniosek o jej uzupełnienie. Oczywiście, że nie tytuł pisma waży o tym, czym w istocie ono jest, lecz jego treść. Skarżący sam w różny sposób kwalifikuje treści składanych przez siebie pism. Jednak niezadowolenie z rozstrzygnięcia, choćby z uwagi na tytuł pisma i żądanie wydania "decyzji uzupełniającej", świadczą jednoznacznie o kwestionowaniu rozstrzygnięcia z dnia [...] września 2000 r. nr [...] co do zasady. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ rozpoznał odwołanie w oparciu o oryginał pisma, jego uwierzytelnioną kopię czy też nie. Dla sprawy istotna jest treść odwołania i wspomniane prawomocne orzeczenia Sądów. W takim stanie sprawy wszelkie zarzuty strony Sąd uznał za nieuzasadnione. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W zakresie wypłaty odsetek Sąd uznał skargę za niedopuszczalną i w tej części ją odrzucił. Sąd prezentuje bowiem pogląd, że kontrola legalności w tym aspekcie jest niedopuszczalna z powodu niewłaściwości sądu administracyjnego. Wprawdzie Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 29 listopada 2007 r. o sygn. akt III CZP 106/07 (Lex nr 319935) zaprezentował pogląd, że kwestia odsetek od uposażenia żołnierzy podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym, ze skargą do sądu administracyjnego włącznie, jednak Sąd w niniejszym składzie nie w pełni tę tezę podziela. W sytuacji gdy zachodzi potrzeba dochodzenia roszczeń z tytułu nieterminowego spełnienia świadczenia pieniężnego (roszczeń cywilnoprawnych), właściwą – bowiem jedynie skuteczną – ochronę sądową może stanowić postępowanie przed sądem powszechnym. Zgodnie z treścią art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892), w razie zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności, o których mowa w art. 73, żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie lub inna należność pieniężna stały się wymagalne. Przyjmując – w świetle powyższej uchwały – że na podstawie cytowanego przepisu organ administracji przyznaje bądź odmawia przyznania odsetek w związku z nieterminową realizacją należności pieniężnych, według przepisów procedury administracyjnej, to bez wyraźnego przepisu ustawy trudno przyjąć, by decyzje organu, ustalające przecież należności cywilnoprawne, miały być poddane jedynie kasatoryjnej kontroli sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu, powyższy przepis należy interpretować w kategoriach gwarancji ustawowych co do możliwości przyznania żołnierzom przez organ odsetek w razie nieterminowej realizacji wszelkich przysługujących im należności pieniężnych (w tym także dochodzenia roszczeń z tego tytułu), nie zaś jako normę ustalającą właściwość sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach. Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając za podstawę art. 58 § 1 pkt 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie drugim sentencji wyroku.